文章综合自设计院管理专刊（ID：rierconsulting）
文章作者：全军／立尔咨询首席顾问
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我带着沉重的心情写这篇文章，因为可能影响一些人的饭碗，也可能给哥带来一定风险。估计拍砖的、射箭的、放炮的会全体出动把哥当小强一样拍死而后快啊。哥首先表示抱歉、抱歉、抱歉。位卑未敢忘忧国，请您仔细听哥说，世界形势总体好！
PPP 作为一种项目建设模式，PPP 自身有两个强大的优势：
1）在政府预算不足的时候，作为一种基建融资手段，比如北京地铁 4 号线。
2）给民营资本打开参与大型基建项目的口，激励民资投向。比如。。。好案例真不多！
PPP 模式作为一项国策被提出来，并引发中国发改委和财政部为此发文打架，真是史无前例的影响。今天的中国，如果你不懂 PPP，恭喜你，你是猪队友！
根据财政部的数据，截止到 2016 年 11 月 30 日，中国总计入库 PPP 项目有 10828 个，入库项目金额 129,598.67 亿元。在中国经济转型迈入深水区的时候，PPP 市场一片火热。用「水深火热」形容当前的中国经济太恰当不过了。
哥熟知的很多大型工程公司和设计院都积极参与进去了。过去，如果签一个 10 亿元的工程合同还比较让人震惊的话，今天这种合同就是小子辈了。一批亿元级的企业变身百亿级。老大真是高兴啊，很快就可以当上政协委员，人大代表了。
各地政府在普遍缺钱的时候遇上了 PPP 大跃进，多好！不用自己掏钱又能解决发展和就业问题，立即成为地方政府最爱！最爱！最爱！这就是为什么在西方发展起来的模式没有在西方普及却在中国搞的如火如荼的原因，政府是最大的推手！
哥是最早和法国布依格（Bouygues)工程公司联合在同济大学开班传授 PPP 模式的人（2003 年），但看到今天 PPP 遍地开花的局面，哥的心情真的很沉重，很沉重、很沉重！
我们必须用专业精神来正视面对的问题，越是不喜欢听的话也许是真正需要听的。哥相信PPP大规模展开正在给中国经济造成严重伤害，非常严重的伤害。
一、PPP 模式强化了计划经济的功能，让国有企业无限扩张，严重挤压民营资本，蚕食 30 年市场经济改革的成果
PPP 项目一般由政府发起。项目要通过发改委的审批，财政、规划、建设、环境、交通、金融等部门参与，然后由地方融资平台出面运作。 所有的招标、设计、施工、监理、交付、运营等过程基本都是国有企业参与把持。本地国有企业优先，外地国有企业参与。为什么呢？ 风险小，地方政府喜欢！
这样运作 PPP 项目的结果就是把「公私合营」变成了「公公合营」。有钱的央企及京沪财力雄厚的国有企业和当地国有企业合营（合赢）。地方政府俨然一个大老板，在调配各种资源中广泛运用权力、命令和红头文件参与到经济活动中。项目的生死存亡全看政府脸色，服不服都要照办，计划经济思路全面回潮。
反观民营资本则由观望到基本放弃，主要原因有三：
1）民营资本基本没有任何的话语权，而可能承担的风险一点也不能少。出了问题后往往找民营企业下手找替罪羊，比如铁本事件。
2） PPP 项目在动辄几十年的长周期运营中，地方政府首长可能换了几茬。 新官不认旧官账，民营企业无力左右风险。
3）大型项目需上百亿，民营企业无处融资。自从孙大午／吴英事件后，民营企业家对筹资都战战兢兢的。
所以，貌似 PPP 很热闹，其实只是国有企业在拿国家的钱玩国家的项目。受惠的也主要是公字头的机构和企业。社会被无情的撕裂为两个部分： 国有和私有。 国有的受优先、优惠、特许和照顾，撑死了。私有的自生自灭，饿死了。最终与过去三十年的改革精神相背离，造成新的社会不公！！！哭泣吗，改革不相信眼泪！
二、PPP 模式让政府深度介入到产业运营的每一个环节中去，把政府从中立的定位逼到与民逐利的位置。极易腐蚀干部，伤害公信力
我们说，PPP 是长流程项目，在每个环节上都有大批的公职人员行使公权力。谁都知道 PPP 是一个大公鸡，拔几根毛不算什么。而资本方往往为了项目推进，也乐意上贡孝敬。有些干部会安插自己人做红色中介，有些家人出面承包分项目，有些安插自己人员就业。倒下的大老虎基本都熟悉这些事。不要说你们没有看见。
天长日久，一批干部又要被叫去喝咖啡。 培养干部成本大、干部胡乱作为成本大、反贪成本也大。整个社会效率严重滞凝，事事感到不好办理，人人感到生存艰难。最终导致经济活动以短期快钱为追求。政府行为商业化、商业决策短视化。
PPP 模式发明初衷为什么要有政府参与呢？ 因为只有政府才能保证项目的公益性，保证大多数人的利益。反观我们现在的 PPP 项目，政府无一不是参与分红的角色，直接把自己置于一个利益追求者的位置。请问，谁可以竞争过政府？ 长期下去，政府的公信力呢？
三、PPP 模式吹大了地方政府债务。未来，很多地方政府将陷入资不抵债的危机
中国经济的大问题之一就是地方政府债务问题。高连奎教授估计 2015 年地方债务占 GDP 的近 60%，逼近警戒线。 郎咸平教授认为按照希腊标准我们每个省政府都是破产的。
在这种严峻的局面下，地方政府反而不管不顾，更大规模的上 PPP 项目，有钱吗？ 污水和净水处理工程、高速公路、电站等项目靠收费还债。一些地方道路、垃圾处理场、桥梁与码头工程的盈利模式都是可疑的，未来拿什么还呢？ 再玩债转股金蝉脱壳吗？ 难！
民营资本对此看的很清楚，所以，如果他们入股，等不到运营结束他们一定会卖掉项目变现走人。当一切决策基于短期效益时，做出来的工程会有无数官司等着。债务套债务，官司套官司。群众怨声载道、政府疲惫不堪！怪谁？
哥的客户之一广西来宾 B 电厂是法国 EDF 投资的 BOT 项目，雇员只有 300 多。是一个真实的按照市场规律投资并已交回给广西政府的项目。边上来宾 A 电厂 7000 多人，发电量不如来宾 B。 来宾 B 电厂每多一个员工上岗，就可能意味着来宾 A 电厂 10 个员工下岗。对同业的挤压是 PPP 项目巨大的副作用。地方政府一边花钱大规模上 PPP 项目，一边又要大规模救助下岗工人。 这种双刃剑模式将使政府背上沉重债务。
四、PPP 项目严重伤害国家的技术创新能力和人力资源，损害国家核心竞争力
我们说 PPP 项目短期是看不到经济效益的。如果大量资金涌入这种项目。社会创新，创造的投资就会受到影响。
我们经常问：中国的专利论文数量第一了，为什么没有硅谷那么多创新产业？ 原因无外乎两点，一方面我们有很多伪专利。另一方面是我们没有资金投入到长链条的科技孵化中去，专利成果在睡觉。现在大上 PPP 项目，都是成熟技术，谁还投科技研发呢？多累！
反观北美，政府也做很多投资，但很少有政府自己主导的投资。遍布各行业的产业基金主导着行业的投资方向。政府基金一般跟投为主。 各产业基金对高科技，对创新项目是非常热衷的。 美国有很多传奇创业故事是因为有大量的资本故事的支持。
最后，我们要看到 PPP 大跃进会让人力资源大量流入传统行业如钢铁、水泥、建筑等领域。而计算机、生命科学、电子工程等高技术专业人才却缺少工作机会。大批华人高材生只能聚集在西雅图、波士顿、硅谷、华尔街等地方。我们肥了别人的田，荒了自己的地。
总之，PPP 大跃进会带来虚假繁荣，掩盖经济深层次矛盾，挤压民营资本，纵容地方政府变坏。如果今天不加以约束，明天需要用更大成本买单。
延伸阅读：
PPP 项目概述
PPP 项目最简明的定义，就是采用政府和社会资本合作模式的投融资项目。因这种模式起源于发达社会的英国，英语为 Public-Private-Partnership，缩写为 PPP，翻译为中文即「公、私合作」或者「公、私合营」。在欧、美等发达国家，PPP 项目就是公、私合作项目，或者称为公、私合营项目。
一大特点是，我国的 PPP 投融资模式，不称其为「公私合作」，而是称其为「政府和社会资本合作」，这是由中国特色的社会主义市场经济的本质所决定的。四大关键词是：
一是竞争择优，即选择社会资本的方式必须是通过竞争择优选择；
二是具有投资和运营管理能力，明确了社会资本必须具有的能力，即社会资本既要具有投融资能力，又必须具有相关项目的运营管理能力，而且两者缺一不可；
三是平等协商，指出了在合作中政府和社会资本之间的关系是平等的民事关系；
四是绩效评价，即政府依据社会资本所提供的公共服务的绩效水平，向社会资本支付相应对价，保证社会资本的收益。
PPP 模式作为公共产品及公共服务的一种供给模式，在欧美发达社会已经得到普遍应用，在南美、亚洲一些新兴经济体也正在应用。我国应用 PPP 模式的历程，从上个世纪 90 年代中期到今天，大体可以分为三个阶段，
1995—2003 年为起步摸索阶段，以利用外资为特点，先后在一批能源和市政基础设施项目应用这一模式，摸索积累了一些初步经验；
2004—2013 年为稳步发展阶段，以建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令 126 号）为标志，以地方政府积极参与为动力，PPP 应用得到长足发展；
2014—今，为出台顶层设计、大力推广阶段，以国务院办公厅印发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发【2015】42 号）、国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和财政部发布《政府和社会资本合作操作指南》（财金【2014】113 号）和国家发展改革委发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》作为顶层设计的标志，以深化供给侧改革为动力，PPP 模式应用得到规范、迅速地发展。
也许大家会问，国家为什么在当前要大力推行 PPP 模式，有何重大意义？我觉得，可以从以下几点来认识其重大意义：
第一，PPP 模式是公共产品和公共服务领域投融资体制全面深化改革的必然选择。《国务院关于创新重点领域投融资机制、鼓励社会投资的指导意见》（国发【2014】60 号）指出，「创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径」，「建立政府和社会资本合作机制，积极推广 PPP 模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力」。中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》（中发【2016】18 号）进一步明确指出，要「鼓励政府和社会资本合作」。这两个《意见》，是截止目前对 PPP 模式的最高肯定与支持，也是进一步规范 PPP 模式顶层设计的最高政策依据。两个《意见》均明确要求各地区、各部门，根据市场需求和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在市政基础设施与公用事业、环境保护、交通运输、能源、农林水利、医疗卫生、养老服务等领域，扩大公共产品和公共服务的供给。
第二，PPP 模式是公共产品、公共服务供给机制的重大创新。大家知道，在传统模式下，公共产品和公共服务由政府投资建设、运营、管理，随着城市化步伐的进一步加快，一方面公共产品和公共服务供给不足，已经成为制约发展的瓶颈，另一方面则有大量社会资本闲置，未充分发挥其功能。而在 PPP 模式下，政府采用竞争性方式，择优选择兼具投融资能力和运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商的原则，通过合同明确各自的权责，由社会资本向社会提供公共产品和公共服务，充分发挥市场机制的作用，有利于提高公共产品和公共服务的数量、质量、效率，实现公共利益的最大化。
第三，PPP 模式有利于打造新常态下经济增长的新动能。在经济新常态下，推行 PPP 模式，将打破传统的行业准入限制，激发社会资本的活力，形成多元化、可持续的公共产品和公共服务的投融资渠道，造就经济增长的新动能。关于这一点，我在后面还将更具体地向大家介绍。
第四，PPP 模式能促进不断完善财政投入和管理方式，提高财政资金的使用效益。政府以运营补贴等作为社会资本提供公共产品和公共服务的对价，以绩效考核结果作为对价支付的依据，并列入政府年度财政预算、中长期财政规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政不足，减轻当期财政压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府债务风险。
依据国务院办公厅批转的财政部、国家发展改革委、人民银行「PPP 指导意见」的规定，PPP 模式适用于以下 12 大类公共服务领域的项目：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、文化。这 12 大类项目中，能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程需要实施特许经营的，按照国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行共同发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
依据「PPP 指导意见」和「特许经营管理办法」的规定，我国现行 PPP 模式的主要实现形式有以下几种：
（1）BOT，即投资建设—运营—移交；
（2）BOOT，即投资建设—拥有、运营—移交；
（3）BTO，即投资建设—移交—运营；
（4）BOO，即投资建设—拥有—运营，这种方式由 BOT 演变而来，二者的区别在于BOO方式下社会资本或项目公司有项目的所有权，但必须在合同中明确保证公益性质的条款，一般不涉及移交；
（5）MC，即管理合同，指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权社会资本或项目公司，保留对公共资产的所有权。这种方式的合同期限一般不超过3年。
（6）O&M，即委托运营，指政府将存量公共资产的运营、维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务，合同期限一般不超过8年；
（7）TOT，即转移—运营—转移，指政府将存量公共资产有偿转让给社会资本或项目公司，由社会资本或项目公司负责运营、维护和用户服务；
就 PPP 项目的一般操作程序，财政部与国家发展改革委先后于 2014 年、2016 年分别发布了《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金【2014】号）及《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资【2016】2231 号）两个指导性规定。两个部门的两个指导性规定基本要求是一致的。这里，我想以财政部的「操作指南」为主线向大家介绍，并结合介绍国家发展改革委「工作导则」的有关要求。PPP 项目操作主要流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等五大环节：
（1）项目识别。项目识别这一环节，要解决什么项目可以采用 PPP 合作模式？《操作指南》规定，投资规模较大、需求长期稳定、价格机制调整灵活、市场化程度较高的基础设施和公共服务类项目，适宜采用 PPP 模式。适宜采用 PPP 模式的项目，只有经过发起、物有所值评价、财政承受能力论证后认为可行，才可进入下一个环节。
项目发起可由政府发起，也可由社会资本发起。政府发起一般由财政部门会同行业主管部门从规划项目中或存量项目中遴选、征集潜在的 PPP 项目，并对潜在项目进行筛选确定备选项目，制定 PPP 项目年度开发计划与中长期开发计划。列入年度计划的项目，由确定的发起方向财政部门提交发起资料。
社会资本发起，一般以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在的 PPP 项目。发起的社会资本不得是同级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业。物有所值评价，由财政部门会同行业主管部门组织进行，一般应从定性、定量两个方面进行评价。财政承受能力论证，由财政部门会同行业主管部门组织论证。
（2）项目准备。凡是在项目识别阶段通过了物有所值评价和财政承受能力论证的 PPP 项目，即可进入项目准备。项目准备工作包括建立专门协调机制、确定实施机构、编制项目实施方案、明确监督架构、选择采购方式。
PPP 项目作为向社会公众提供公共产品和公共服务的一种模式，既涉及政府相关部门，又涉及社会资本；既涉及市场的供给，又涉及市场的需求；既涉及项目建设的全过程，又涉及项目运营、维修保养的全生命周期。因此，PPP 项目从项目准备一开始，就必须高度重视专门协调机制的建立。不同的项目，组成协调机制的部门、机构、人员会有所不同，但财政部门都会处于牵头和核心地位。
PPP 项目的实施机构，负责项目的准备、采购、监管、移交等工作，一般由政府指定的部门或相关的事业单位承担。
PPP 项目实施方案的制定，是 PPP 项目准备的核心。PPP 项目实施方案的主要内容：（一）、项目概况，包括基本情况、经济技术指标、项目公司的股权等；（二）、项目风险分配的基本框架；（三）、项目运作方式。具体方式的选择，主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配框架、融资需求、合作期满处置等因素决定；（四）、交易架构，包括项目融资结构、回报机制以及相关配套安排；（五）、合同体系，包括项目合同、股东合同、融资合同、工程发承包合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品采购合同、保险合同等。在这一合同体系中，项目合同是最核心的法律文件；（六）、监督框架，包括授权关系和监督方式。授权关系是指政府对实施机构的授权，以及政府直接或通过实施机构对社会资本的授权。监督方式一般包括履约管理、行政监管和公众监督；（七）、采购方式选择，主要方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。
PPP 项目实施方案应通过财政部门进行物有所值和财政承受能力的验证。通过了验证的项目，并报请政府审核后即可进入采购环节。未通过验证的项目，可以调整方案后重新验证；重新验证仍未获得通过的项目，则不适宜采用 PPP 模式。
（3）项目采购。凡是在项目准备阶段由财政部门通过了物有所值和财政承受能力验证的项目，即可进入采购阶段的工作。项目采购是 PPP 项目实施中最关键的阶段，即通过竞争的方式，确定具有投资和运营能力的社会资本。就一定意义上讲，PPP 项目的成败，就决定于这一阶段的工作好坏。项目采购的主要环节包括资格预审、编制项目采购文件、响应文件评审、谈判与合同草签。
资格预审。首先是编制并发布预审公告。预审公告的内容包括项目授权主体、项目实施机构、项目名称、采购需求、对社会资本的要求、是否允许联合体、拟确定参与竞争的社会资本家数和确定方式以及相关的时间要求等。经过资格预审，若有3家以上的社会资本获得通过，即可进行采购文件的准备；不足 3 家社会资本获得通过，则调整方案后重新组织预审；重新组织预审后仍不足 3 家社会资本的，则依法调整采购方式。
编制项目采购文件。如果说，项目采购是 PPP 项目实施最关键的阶段，那么，编制项目采购文件则是项目采购阶段最核心的工作。项目采购文件的内容包括，邀请函；竞争者须知；竞争者应提供的资格、资信、业绩证明文件；采购方式；政府对实施机构的授权及实施方案的批复；项目相关的审批文件；采购程序；响应文件的编制要求；响应文件的评审办法、评审标准；相关的政策要求；合同草案；强制性担保的保证金缴纳方式、数额等。如果不是采用招标方式采购，采用竞争谈判或竞争性磋商方式采购的项目，除上述内容外，还应明确可能实质性变动的内容。
响应文件评审。响应文件的评审，由项目实施机构的代表和专家组成的评审小组负责，专家不少于小组成员的三分之二，且实施机构的代表不得以专家身份参加评审。评审以采购文件中规定的评审方法、评审标准进行。评审的结果，应推荐候选社会资本排序名单。
谈判与签署谈判备忘录。项目实施机构应组成专门的确认谈判小组，依据候选排名顺序，与候选社会资本进行谈判，率先达成一致者中选。谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已中止谈判的再谈判。实施机构应与中选的社会资本签署谈判备忘录，并将采购结果与拟定的合同文本公示。无异议的合同，应经同级政府审核后，由实施机构与中选的社会资本签署。需要成立项目公司的，在项目公司成立后由实施机构与项目公司重新签署。
（4）项目执行。项目执行涵盖了 PPP 项目建设与运营整个全生命周期，是 PPP 合作模式实际运作的过程。项目执行阶段的工作大体包括成立项目公司、管理融资、实施工程建设、管理合同、中期评估等。
成立项目公司。社会资本是 PPP 项目的实际投资人，但在 PPP 实践中一般不会直接成为 PPP 项目的实施主体，而会成立项目公司负责具体实施。项目公司是依法设立的自主经营、自负盈亏的具有独立法人资格的经济实体，可由一家社会资本设立，也可有多家社会资本联合设立，还可由政府和社会资本共同设立。政府出资的，政府方不得具有实际控制力和管理权，持股也应低于 50%。
管理融资。PPP 项目的融资由社会资本负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、融资机构洽谈、融资合同签署、和融资交割。融资交割是 PPP 项目合同生效的前提条件（又称为先决条件）。
实施工程建设。PPP 项目的勘察、设计、施工直至竣工交付使用的建设全过程，是大家所了解、所熟悉的，这里不做介绍了。
合同管理。PPP 项目的合同管理是 PPP 项目执行的核心。PPP 项目执行的全过程，就是政府和社会资本双方依据合同约定，各自履行合同义务的过程。社会资本或项目公司履行合同义务，在完成融资交割后重点就是按照合同约定的时间、数额、质量、服务水平向社会提供公共产品、公共服务；政府方在实现政府负责的合同生效先决条件后，履行合同义务的重点是依据合同约定，凡有支付义务的，及时、足额支付。
项目中期评估。PPP 项目的中期评估，是项目执行全过程中一个重要的环节，由项目实施机构负责，每隔三五年进行一次，评估的重点在于分析项目运行情况，合同的合规性、适应性、合理性，及时评估已发现问题的风险，并制定应对措施。
（5）项目移交。PPP 项目合同期满，或提前终止合同，社会资本或项目公司均需向政府移交项目资产。项目实施机构或政府指定的其他机构负责移交工作。项目移交的依据是合同约定的移交形式（期满终止移交和提前终止移交）、补偿方式（无偿移交和有偿移交）、移交内容（资产、人员、文档、知识产权）移交标准（设备完好率、最短使用年限）。移交工作的程序是首先成立移交工作组，制定移交资产评估和性能测试方案；其次是进行资产的评估和性能的测试，测试不达标的，应要求社会资本或项目公司进行维修、更新重置或提取移交维保费；再次是办理法律过户手续，保证运营的平稳过渡；最后，在移交完成后，财政部门应会同有关部门进行 PPP 项目进行绩效评价，并向社会公示。
国家发展改革委《工作导则》规定的项目储备、项目论证，就具体项目的前期准备工作而言，要比《操作指南》的「项目识别」更超前。也可以说，《工作导则》中的「项目储备」环节，是《操作指南》中「项目识别」的基础。而且，《工作导则》规定，拟采用 PPP 模式的项目，在项目储备与项目论证两个环节，可以将项目可行性研究报告与 PPP 项目实施方案相结合，即可在可行性研究报告中列「PPP 项目实施方案专章」，以求简化程序、提高效率。
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