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PPP项目资格预审政策解读
曹银丹 中潜咨询 咨询一部 副经理
PPP项目采购是否必须强制资格预审？
按财政部制定的政策性文件来看，PPP项目是需要实行资格预审的。这在以下两个文件中有体现：
一是《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金[2014]113号文第四章项目采购第十三条 项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案；
二是《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库〔2014〕215号第二章采购程序第五条 PPP项目采购应当实行资格预审 。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告。
而在PPP项目采购的具体实施过程之中，又有一些项目并未严格实施资格预审,而是采用资格后审或者模糊用语的“资格审查”。例如已落地的财政部示范项目—湖南永州市中心城区生活垃圾焚烧发电PPP项目，为防止社会资本之间相互串标，以及考虑到项目工期较紧等因素，再加之项目前期市场推介工作基本达到了市场测试效果，实施机构最终采用资格后审的方式进行项目招标。
一边是113号文、215号文等政策性文件要求实施资格预审，另一边是实际项目操作中要么资格预审、要么资格后审，甚至是既不写明是资格预审还是资格后审，而笼统规定为资格审查。对于国家政策规定与实际操作之间的不一致，究竟是国家政策规定的不合理，还是实际操作的不合法、不合规？下面来看一下这些政策性文件的上位法如何规定的。
《中华人民共和国招标投标法》2000年1月1日施行
第十八条 招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查；国家对投标人的资格条件有规定的，依照其规定。
《中华人民共和国政府采购法》2003年1月1日施行
第二十三条 采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。
《中华人民共和国招标投标法实施条例》2012年2月1日施行
第十五条 第二款规定：招标人采用资格预审办法对潜在投标人进行资格审查的，应当发布资格预审公告、编制资格预审文件。”
采取资格预审是《中华人民共和国招标投标法实施条例》赋予招标人的权利，而不是《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》要求招标人(采购人)的义务。
《中华人民共和国政府采购法实施条例》2015年3月1日起施行
第二十一条 采购人或者采购代理机构对供应商进行资格预审的，资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。已进行资格预审的，评审阶段可以不再对供应商资格进行审查。资格预审合格的供应商在评审阶段资格发生变化的，应当通知采购人和采购代理机构。
可见，《招标投标法》及《政府采购法》并未规定PPP项目实施机构强制进行资格预审，根据《招投标法实施条例》看出，资格预审只是资格审查的一种方式。
在项目实操中，资格预审方式应用于PPP项目采购的主要目的是为了验证PPP项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，比较适用于吸引力小的PPP项目。
对于较为优质的项目，无须采用资格预审方式进行市场测试。
如果项目采购主管部门选择资格预审方式进行资格审查，按照相关政策法规合理时间到底需要多久。
根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金[2014]113号文第十四条规定：提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。
根据《招投标法实施条例》第十六条规定：资格预审文件或者招标文件的发售期不得少于5日。
根据《招投标法实施条例》第十七条规定：招标人应当合理确定提交资格预审申请文件的时间。依法必须进行招标的项目提交资格预审申请文件的时间，自资格预审文件停止发售之日起不得少于5日。
按照113号文规定，资格预审阶段合规时间自公告发布之日起不得少于15个工作日，按《招标投标法实施条例》资格预审阶段合规时间自资格预审文件发售日起不得少于10日，二者也存在不一致的地方，具体项目实操中按照何种规定也未有统一上位法约定。
此外，由于资格预审方式保密难度大，资格预审环节多，资格预审合格名单很容易泄露，为投标人之间围标、串标提供了方便。
资格预审并不是适合每个PPP项目的采购，加之考虑到对采购时间有刚性要求、时间成本高等缺点，采购主管部门可根据项目特点选取合适的资格审查方式。
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