案例：某污水处理PPP项目，通过竞争性谈判的政府采购方式选中了某水务集团公司和某环保公司联合体作为中标单位，并授予中标联合体30年的特许经营期，其后中标联合体组建了项目公司预备启动项目建设工作。由于联合体中标成员之一某水务集团公司的控股子公司具备施工资质，因此项目公司打算不经过招标直接将该项目直接发包给该控股子公司进行施工。
一、PPP项目适用“两标”合“一标”的法律依据
为了在公共服务领域进一步推广PPP项目，财政部于2016年10月发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）。该通知规定：“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”
《招标投标法实施条例》第九条规定，除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标:（一） 需要采用不可替代的专利或者专有技术；（二） 采购人依法能够自行建设、生产或者提供；（三） 已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；（四） 需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；（五） 国家规定的其他特殊情形。招标人为适用前款规定弄虚作假的，属于招标投标法第四条规定的规避招标。《招投标法》第六十六条主要针对涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况做出的规定，与本篇文章要讨论的主题关联性不大。而《招标投标法实施条例》第九条的第（一）至（五）款中的第（二）款和第（三）款则可能成为PPP项目“两标”合“一标”的适用依据。
二、PPP项目适用“两标”合“一标”的条件
依据《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》和《招标投标法实施条例》，对于PPP项目的建设工程，只要通过政府采购方式选定的社会资本具有施工资质，并且符合《招标投标法实施条例》第九条的第（二）款或第（三）款的规定，就满足PPP项目“两标”合“一标”的条件（即施工阶段合作方无需再进行招标）。
《招标投标法实施条例》第九条第二款规定，采购人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招投标。此处的“采购人”原为“招标人”，由于无需招标，故而使用“采购人”来表述。那么，哪些主体符合该款的“采购人”呢？第一，采购人必须是符合民事主体资格的法人、其他组织，不包括与其相关的母公司、子公司，以及与其具有管理或利害关系的，具有独立民事主体资格的法人、其他组织。例如，某市政公司要建设一个垃圾焚烧厂，该市政公司的母公司具有垃圾焚烧厂的施工资质，但是由于垃圾焚烧项目的采购人是市政公司而不是其母公司，因此该项目不适用该条规定。第二，采购人必须自身具有工程建设、货物生产或者服务提供的资格和能力，不包括与其相关的母公司、子公司或具有其他利害关系的法律主体具有工程建设、货物生产或者服务提供的资格和能力。能够自行建设、生产或者提供的工程、货物和服务，既可能是采购人为了自己使用，也可能是提供给他人使用。例如，某房产开发公司具有房产开发资质和施工总承包一级资质，那么由其开发的商品房就可以自行施工建设，而无需再进行招投标。第二、采购人自行建设、生产或者提供工程、货物和服务不得违反其他法律法规的规定。对于依照其他法律、法规的规定，采购人不能自己同时承担的工作事项，采购人仍应进行招标。例如，《建设工程质量管理条例》规定：“工程监理单位与被监理工程的施工承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系的，不得承担该项建设工程的监理业务。”因此，如果采购人与建筑材料的供应单位存在控股关系，即使采购人具有监理资质，也不得从事同一工程的监理服务。
《招标投标法实施条例》第九条第三款规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招投标。依据该款规定，首先，该项目必须是特许经营项目。而PPP项目的范围要广于特许经营项目，只有政府通过特许经营方式与社会资本合作时，才适用该款规定。第二，特许经营项目的投资人必须是通过招投标方式选择的。政府采购包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式几种。只有通过公开招标和邀请招标两种招标方式选择的社会资本投资人才能适用该款规定。第三，特许经营项目的投资人（而非投资人组建的项目法人）依法能够自行建设、生产和提供。此处的投资人是指社会资本，也包括联合体。只要联合体中的任一成员具有相应的资格能力，则不论该成员的投资比例大小，经联合体各成员同意，就可以由该成员自行承担项目建设、生产或提供。
综上，针对所有的PPP项目，如果通过政府采购方式选择了社会资本，若要组建项目公司作为采购人，则项目公司自身必须具有施工资质，否则即使社会资本具有施工资质也要进行招投标，若是不组建项目公司，直接由社会资本作为采购人，则只要社会资本具有施工资质则可以不用再进行招投标；针对PPP项目中的特许经营项目，如果通过政府采购方式中的招标方式选择社会资本投资人且社会资本投资人自身具有施工资质，无论该项目是否成立项目公司，均无需再进行招标。
三、案例分析
上文案例中，项目公司直接将污水处理的特许经营PPP项目直接交由社会资本的控股子公司直接施工是否合法？答案是不合法。原因在于，项目公司为独立法人，当其作为采购人时，由于其自身并无施工资质，因此其要进行项目建设必须按照《招投标法》的规定进行招标；并且由于该特许经营项目前期选择社会资本投资人的时候采用了竞争性谈判的政府采购方式而不是招标的方式，因此即使某北方水务集团公司自身具有施工资质，也必须进行招标，更何况具有施工资质的是该水务集团公司的子公司还不是其自身，因此该项目更应该进行招标了。
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