编 | 林舒敏
北京大成（厦门）律师事务所
环境保护与治理市场化机制中PPP模式
运用问题浅析 （五）
——以福建省创新实践为例
（一）PPP模式在环境保护与治理中创新运用的学界认识与政策支持
1.学界认识。传统环保领域PPP模式大多是以单独的项目为依托，因区域内不同生态治理分散，且项目利润水平不一，实践需要相应创新以契合项目特性而发挥治理功效。对此，学界也已提出，“对区域内公益性较强、没有收益的生态基础设施类项目，与经营性较强、收益较高的生态环境项目进行打包组合开发，用前者的较高利润预期带动后者的建设运营，使区域整体的生态治理项目利润处于合理水平”[i]。
2.政策支持。事实上，在《关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发〔2014〕69号）推进环境公用设施投资运营市场化层面即已提出“鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，采取打捆方式引入第三方进行整体式设计、模块化建设、一体化运营。” 而在《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90号）中更是进一步明确：“……，鼓励对项目有效整合，打包实施PPP模式，提升整体收益能力，扩展外部效益。综合采用使用者付费、政府可行性缺口补助、政府付费等方式，分类支持经营性、准公益性和公益性项目。积极发掘水污染防治相关周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”，实现组合开发，吸引社会资本参与。”
（二）福建省在环境保护与治理PPP项目领域创新实践
1.“整合打包”与“强制性”运用PPP模式的政策创新亮点
（1）在乡镇及农村生活污水处理领域，“以设区市或县（市、区）为单位，将辖区内的城乡环卫清扫保洁、中转运输、终端处理以及市政公用领域等项目整合组成一个或若干个工程包项目，或与其他优质收益性项目捆绑打包，采用PPP模式，引入社会资本参与合作。新建项目要“强制”应用PPP模式。鼓励城乡生活垃圾处理一体化。”
（2）在生活垃圾处理领域，“以设区市或县（市、区）为单位，将辖区内乡镇污水处理设施、配套管网、污泥处理以及村庄集中式处理项目、流域综合治理项目整合组成一个或若干个工程包项目，采用PPP模式，引入社会资本参与合作。鼓励实行厂网一体化投资和运营。新建项目要“强制”应用PPP模式。”
（3）在具体运营机制上，对“小而散”项目打包，以“肥瘦搭配”、“上下游联动”方式捆绑，采取整体招标、整体签约、整体设计、分期实施的办法，形成规模优势，以吸引社会资本投入。项目落地后，市、县级组织实施机构统一与社会资本签订合同并支付运营费用，运营费用需由各县、乡镇分级承担的，市、县级财政部门按财政管理体制进行上下结算，解决社会资本收费难问题。
（4）在回报机制设定上保障合理收益，明确社会资本合理收益预期，社会资本投入资本金内部收益率可按年化不超过10%测算，结合行业特点和利率水平进行适当调整，通过竞争方式确定。
2.福建省PPP模式在环境保护与治理中创新运用的实施实践
（1）福鼎市结合自身实际情况，针对其县域经济总量小、公用基础设施项目投资规模不大的特点，探索创新PPP模式。对全市区域内9个乡镇、双岳工业园区污水处理厂以及厂外污水配套收集管网项目进行整合，统一“打包”，采取PPP模式运营，统一制定方案、统一招标、分别签订合同。该项目已入选财政部第二批政府和社会资本合作（PPP）示范项目。
（2）龙岩市四个县（区）乡镇污水处理厂网一体化PPP项目，则是福建省首个跨行政区域的工程包，在设区市整合了四个县（区）的乡镇污水处理项目，项目总投资达到6.6亿元，现已成功落地，并入选财政部示范案例。
（3）泉州市洛江区洛阳江流域综合整治工程PPP项目，则是采用沿流域项目“有跨区域打捆”，有效解决了大型复杂项目实施难问题；泉州南安市城镇污水处理厂PPP项目，则采取“新建+存量”将5个乡镇12座污水处理厂整合。
上述PPP模式的创新式运用，既能提高项目对社会资本的综合吸引力，又能以工程包及整体建设与运营服务的模式合并解决政府在环境保护与治理上受限项目分散、效益不一、单个或分期实施效率低下的困境；既能提高社会资本与政府投入的效率，也有助于社会资本站在一定区域/流域的全局角度对项目采取整体优化措施实施，进一步促进环境保护与治理的技术、管理以及“物有所值”的成效，为PPP模式的优化适用开创了可行性的新途径。
PPP模式的推广运用，业已迎来教育医疗、环境保护与治理、农林水利、旅游文化、养老等公共服务和基础设施建设领域政府职能、财政管理、开发与投融资机制的全面革新。这是机遇，也是挑战，但绝非一时之功，一时之效。这种方兴未艾的模式中，作为法律服务者的我们应保持适当的冷思考，辨析其间利弊，探讨其不足，基于法律的规范性价值，助力PPP模式在环境保护与治理领域的优化适用，以充分发挥其功效。
[i] 蓝虹、刘朝晖：《PPP 创新模式:PPP 环保产业基金》，《环境保护》2015年第43期，第39页。
【参考文献】
[1] 刘燕飞：《基于PPP模式在环境保护视野中的应用研究》，《湖北经济学院学报》，2017年第4期。
[2] 刘晓焕、吕苏榆：《绿色城镇化进程中水环境治理PPP模式运行问题》，《水利经济》，2017年第1期。
[3] 宋超：《应用PPP模式解决我国县域生态治理问题》，《天水行政学院学报》，2016年第3期。
[4] 蓝虹、任子平：《建构以PPP环保产业基金为基础的绿色金融创新体系》，《环境保护》，2015年第8期。
[5] 郭朝先、刘艳红等：《中国环保产业投融资问题与机制创新》，《中国人口·资源与环境》，2015年第8期。
[6] 李建强、张淑翠：《PPP模式的环保产业基金》，《中国金融》，2015年第20期。
【其他参考数据来源】
福建省财政厅网站公开信息。
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