北京大成（厦门）律师事务所
政府付费模式下PPP项目绩效考核若干问题（一）
“PPP模式的初心，是要推动公共服务领域供给侧结构性改革，引入市场的机制和资源，提升管理能力，促进公共服务提质增效，而不是单纯地解决融资问题。”
——史耀斌：在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话
政府推广实施PPP模式的核心意义在于与政府传统采购模式相比，采用PPP模式能够提高公共服务的质量和效率，能够提高技术、运营和管理服务水平，能够优化风险分配，于公于私于社会公众，各尽其能、各享其成。而改革成效实现与否，在PPP项目的识别层面，则首先取决于“物有所值”评价（或发改委序列的可行性研究报告）及政府财政承受能力论证落到实处，不流于形式。反论之，若“物无所值”采取PPP模式无非是旧酒换了新瓶，将地方债隐藏或转移于项目公司债中。而若在项目实施层面，若仅短视于融资与建设，轻绩效、伪运营，则也是实质意义上的“物非所值”。若此，其所谓“PPP”模式并不能起到资源优化配置、公共服务与产品的供给质量与效率，与其实质意义、改革预期相去太远。若长此以往，恐来去若风，风过残痕，难以实现其长期、健康、可持续发展。
“求木之长者，必固其根本”。如何切实有效的规范发展PPP。在PPP项目的实施环节，首当其冲的即是要解决政府付费（包含可行性缺口补助）与项目绩效考核的落实机制，解决绩效考核的虚化或异化问题，防治政府实际承担最终的项目风险。本文亦将就此进行探讨，望能于实践有所裨益。
一、政府付费型PPP项目存在的问题与规范路径
（一）问题所在
1.支出责任“固化”问题
一些政府付费型项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。
2.运营内容“淡化”问题
PPP项目要以运营为核心，发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率。但从实际情况看，当前参与PPP项目的多为施工企业，既不愿意承担运营风险，也不具备运营能力，主要通过施工获取利润。同时，一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方“一拍即合”，导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。
（二）政府付费型PPP项目的规范路径
上文均原文引自财政部部长史耀斌：在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话。不是笔者偷懒，实为部长言简意赅，直指要害，话已至此，实不必做更多的评述解释。相信若非实践之“变相”乃至“乱相”至此，不会短短二年多时间，PPP模式从“推广实施”的表述转换成了“规范发展”的思路，尤其在政府付费型项目，已是提出“审慎开展”，对仅涉及建设无运营内容的纯工程项目要“准确界定”。
（三）财政部第四批示范项目入库要求指向为使用者付费型项目为主
2017年7月27日，财政部等19个部委联合发布了《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》财金 [2017] 76号（以下简称《通知》），通知对于申报项目的要求比前几批更高，尤其突出：“项目应当建立完善的运营绩效考核机制，有经营性现金流，投资回报机制以使用者付费为主。”这也就意味着，政府付费型项目将基本被排除在本次示范项目评选进一步明确绩效考核机制的落实与完善。这一变化，彰显的是在政策层面逐步改变“PPP模式即是政府付费”这一片面的观念与实践“变通”倾向。据财政部公开数据统计，截至2017年6月30日，使用者付费项目数仅占入库项目总数的36.4%，较去年同期（46.5%）占比明显下降，而可行性缺口补助项目或政府补贴项目则不断攀升。此次申报鼓励“使用者付费”为主，意味着这样的趋势将会转变，过去持续增长的政府付费（含可行性缺口补助）的项目将会更加严格识别。
二、政府付费型PPP项目何去何从何以为
基于前一所述，政府付费型项目从“审慎开展”，直至示范项目“使用者付费为主”，一时之间，恐又疑声四起。若此，至少得砍掉一半的PPP项目了。虽则政府付费型PPP项目（尤其是部分实际只有工程建设的项目）实践中本有“拉长版BT”，伪PPP的争议与疑虑，但毕竟，倘若其严格按部委规范性文件要求，其本质仍应符合PPP模式核心要求，与BT本质不同，并不能以“伪装者”一语概之、就此束手。若两个月前的（2017）财金87号文一出，实践便多有误解，惶惶恐认为政府风向是否变化，政府付费型PPP项目是不是不能再做了（笔者对此曾有专文阐述，可以移步一阅）。其实，那是对政府采购服务与政府付费型PPP模式的混淆，该文事实只是砍掉绕过PPP规范性要求而违规实施的政府采购服务（“建设工程”）的方式。
于笔者看来，付费型PPP项目也仍然是PPP模式中的一种有益方式。这也是为何原部委文件区分PPP项目的经营性、准经营性及公益性的三种不同性质，为何列政府付费为付费方式之一，更不必说，其实际在目前全国入库项目占了半壁江山。应当承认，其对公共产品公共服务的提供是有其实际意义与价值。对其认识，不必因原沉疴已久的地方债而心有余悸，也不必因部分地方政府建设的冲动强行伪装而否定。究其模式，其通过引入社会资本，可以突破政府现有资金、负债等瓶颈，高质量地加快项目建设速度，加快产生经济社会综合效益，在减少政府当期负债的同时，能有效推进地方基础设施及公共服务领域建设进程。
其能有效平滑政府财政支出。因基础设施和公共服务领域项目前期资本性投入大，传统采购、政府自行建设显然难以为继有效开展，而通过引入社会资本，可将短期建设支出转化为合作期内的分期支付可用性服务费的方式，能平滑财政支付资金压力、加快基础设施建设及公共服务供给。
优化项目风险分配，降低全生命周期成本，提高服务效率。PPP 模式的公私合作，第二个P，不仅仅是Priviate私人部门（社会资本），更应是Professional专业。通过引入适合的专业化的社会资本来负责投资、建设。在风险最优分配的激励约束机制下，社会资本也有足够动力统筹考虑项目的建设质量，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，提高收益水平，于政府而言，也系公共服务的增质增效，二者各有所宜，物有所值。
作者简介：
在大成厦门，做一个很务正业的郑律师。
在郑经说事，就会更爱正经的写写文字。
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