从选择PPP项目推进资产证券化,到出台PPP项目专项债,2017年的PPP政策密集出台。
PPP的法规和政策将陆续推出。经济观察报获悉,由国务院法制办牵头的《PPP条例》,目前还在小范围内听取各方面意见,尚未对外正式征求意见。“除了PPP资产证券化,未来还有推出交易商协会的PPP收益票据。”一位市场人士告诉经济观察报,PPP收益票据类似PPP的项目收益债,将募集资金专用到PPP项目中,只不过主管单位从发改委转变为交易商协会。“资产证券化为PPP项目的社会资本方的退出寻找一条通道,PPP专项债的目的则是为PPP项目融资。”大岳咨询总经理金永祥对经济观察报表示,PPP已经进入深入改革时期,目前最主要的问题是PPP需要新的工具,但这解决不了根本问题,解决现金流的问题需要进行收费制度和价格制度改革,不进行费价改革,就无法支撑PPP的长期发展。
箭在弦上
“PPP条例属于行政法规,过去出台的只是政策、文件,都不是法律。对PPP立法是突破,实际上就是提供一把钥匙,以此为依据来解问题;比如地方政府可以按照财政部的规定来操作,也可以按照发改委的规定来操作,没有统一标准;有了条例之后,可以开启PPP体系性立法的大门。条例应该厘清一个基本概念,对于之前的困惑或者分歧会有一个清晰的说法。”君合律师事务所合伙人刘世坚告诉经济观察报。
此前争议比较多的内容就包括PPP项目合同的性质,以及PPP合同争议解决方式。现在,PPP的市场主体期待的是一个民商合同,而不是一个行政协议,这涉及到能否以仲裁去解决问题,行政协议不是平等主体之间的合同,不能进行仲裁。
刘世坚告诉经济观察报,希望PPP条例在这个方面起到导向的作用。
2015年,最高法院司法解释将特许经营协议解释定位成行政协议,产生了很大分歧——特许经营是否可以仲裁。一位PPP行业人士就对经济观察报表示,希望PPP条例可以给出明确的界定。此外,PPP条例目前还存其他争议的热点问题,比如相关部门的分工问题、PPP和地方债之间的关联性等,这些都希望在PPP条例中得到回应。
今年5月11日,财政部条法司副司长周劲松表示,PPP条例初稿已经完成,预计将会在两个月之内公开征求意见。
周劲松是在PPP创新与规范发展论坛暨潍坊市PPP项目推介会中提出这一消息的,而在两年之前,财政部与发改委还在研究PPP的相关法律,比如发改委的特许经营法,财政部的政府与社会资本合作法。
中国财政科学研究院资源环境研究中心主任陈少强认为,在对PPP各个方面理解还不完全一致的情况下,先用PPP条例给社会资本一个稳定的预期,既有利于规范地方政府的行为,也可以促进PPP的健康发展。“PPP立法是一个方向,但是立法需要一个非常复杂的过程,在推出条例之后再研究立法,由易到难逐步完成。”陈少强对经济观察报表示。
5月18日,在由财政部、中央财经大学和中信集团有限公司联合主办的中国PPP良好实践国际研讨会上,财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平表示,目前的PPP项目建设在顶层设计、完整的市场规则和标准体系,以及公开透明的信息披露等方面还存在不足,政府监管还存在不到位的情况。焦小平强调,特别是在当前PPP市场很热的情况下,要把风险防范和服务实体经济放在第一位。
财政部金融司司长孙晓霞近日也表示,当前PPP相关法律层级不高、法律冲突较多、政策衔接不畅等问题已经掣肘了PPP工作的顺利开展;财政部正在对PPP实施正面清单管理,积极引导各地规范实施PPP项目,未来将出台相关文件,进一步明确规范推进PPP的政策要求。
费价改革
2014年至2016年,在金永祥看来是PPP顺风顺水的三年。在政策利好的推动下,各方资源迅速积聚到PPP相关领域,12万亿的投资项目带给市场主体巨大的想象空间。
“PPP已经进入攻坚克难的新阶段,在各方资源快速消耗的情况下,未来能够在市场上得到青睐的PPP项目将是那些价费机制理顺的好项目,而能够在市场上真正淘到金子的,将是针对PPP建立起完善的行业投资风控体系的社会资本和金融机构。”金永祥说。
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