UNDP（联合国发展计划署）指出，PPP 是政府和企业合作，双方能够达成共赢，获得比单独行动更大的效益。在项目的参与过程中，涉及的风险需要双方共同承担，而不能转嫁于其中一方独自承担。
在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中，财政部定义PPP 模式是为了更好的提供公共产品和服务， 政府和社会资本共同推动公共基础设施建设，建立长期的合作关系。社会资本主要负责建设、运营以及建成之后的大部分维护工作，政府部门主要负责对公共产品和服务的监管，保证公众能够实现最大利益。
发改委定义PPP 为政府通过改变提供公共产品和服务的模式，达到提高公共产品供给效率的目的，政府和企业之间是一种长期的合作关系。
从上述对于PPP 理解的不同视角可以看出， 当前对于PPP 的理解虽然没有达成一致意见，但仍然可以从中总结出PPP 的一些共同核心特征：首先，政府和私人部门之间的关系是一种合作关系，是平等的法律主体。其次，双方在利益上共享。最后，项目合作过程中存在的风险由双方共同承担。PPP 是指政府公共部门与非政府的主体合作，实现政府公共部门的职能。从我国PPP 的发展实践来看，PPP 的意义并不仅仅体现在它的融资功能上，更是一种新型的公共治理模式，是国家治理模式的创新。只要能够合理利用，PPP 将会成为应对当前我国经济发展过程中所遇到问题的重要机制。
对政府来讲，可以减轻政府债务负担；对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，扩宽私人部门的发展领域，进一步激发非公有制经济的活力；通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。
PPP都有什么特征？
1伙伴关系：伙伴关系是PPP最为首要的问题。PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。
2、利益共享：需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。既然形式上不能与私营部门分享利润，那么，如何与私营部门实际地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。
3、风险共担：在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。
PPP的模式有哪些？
PPP 是包括诸如BOT、BT、BOO 等诸多形式的新型管理模式，PPP 的形式包括合同承包、特许经营和政府撤资。PPP从公营属性渐至民营属性， 主要类型依次有O&M、LBO、BTO、BOT、BBO、BOO 等。
将传统模式下由政府承担的基础设施服务，通过该与民营企业签订长期合同，交由民营企业去做，民营企业负责项目的经营以及日后的维护工作。在这种合作方式下，私人部门负责基础设施的经营和日常的维护，但资本相关的风险不需要承担。这类合作模式有助于提高公共产品和服务的经营效率以及供给效率。民营部门需要向政府提供相应的租金，其报酬通过向使用者收费的方式得以实现。
1．租赁—建设—经营（LBO）
LBO 是私人部门对于已经存在的政府工程，进行扩建并经营，私人资本运用自己的资金对项目进行改造。获取报酬的方式通过制定合同的方式得到明确规定，同时私人部门需要向政府交纳一定的租金。在这样的制度安排下，可以有效避免国有资产流失，同时又能够提高公共服务和产品的供给效率。
2．建设—转让—经营（BTO）
BTO 是指，私人部门为公共基础设施的建设进行融资并投资，完成之后的建设工作。建设完成后，基础设施所有权移交给政府部门，由政府所有。政府部门按照合同规定，将基础设施租赁给私人部门长期使用。在合同规定的租期之内，私人部门在经营过程中通过向使用者收费的方式，收回投资成本并获得合理的报酬。
3.建设—经营—转让（BOT）
私人部门对项目进行投资并建设，建设完成后，私人部门在规定的期限内，拥有并经营该项目，在经营过程中，私人部门通过向用户收费的方式获得相应回报。期限结束后，公共基础设施所有权归政府部门所有。这形式与BTO 的十分相似，但在转让给政府部门前，它所遇到的法律和债务上的问题，会比BTO 模式所遇到的更多。但目前而言，BOT 仍是最常见的公私合作形式。
4．购买—建设—经营（BBO）
政府将公共基础设施卖给有能力对该项目进行改造和经营的民营部门。民营部门在获得相应资产后，拥有永久性地经营权。与其他特许权的授予存在类似的地方，在出售前的谈判中，公共部门以对基础设施的服务定和安全质量问题在合同中作出相应的规定，以实现其对公共产品服务领域的控制。
5．建设—拥有—经营（BOO）
BOO 是指，私人部门投资开发建设基础设施，建成之后的基础设施归私人部门所有，他们拥有基础设施的所有权。但是作为公共产品的供给方，私人部门同样需要受到政府部门的监管，接受政府部门在价格以及产品服务质量上的规制。
PPP 的这些基本形式，可以用来建设新的项目，也可以用来改造存量项目，提高基础设施的投资效益。当政府部门对于公共产品和服务的供给不能满足公众的需求时，就需要私人部门的加入，以更好的提高供给效率。尤其是在公共基础设施的高效运营能够带来切实利益时，私人部门就有更大的动力去从事这项事业。这种情况下，非常适合政府与私人部门合作共同建设经营公共基础设施项目。PPP模式推行的真正目的是控制和转化政府债务，吸引社会资本的参与，但不可对所有的项目都以PPP模式进行生拉硬套，偏离了采取此模式的初始目的。
新鲜出炉的案例
景德镇陶瓷工业园区棚户区改造PPP 项目
项目名称：景德镇陶瓷工业园区棚户区改造PPP 项目
项目性质：新建
所属行业：社会保障和社会福利（保障性安居工程）
项目模式：考虑到本项目为新建项目，为引入社会资本方进行投资、建设、运营，本项目拟采用BOT 模式。在BOT 模式下，由社会资本与政府方出资代表合资组建的项目公司负责本项目的投融资、建设、运营、维护及管理工作，合作期满后将项目无偿移交给景德镇市陶瓷工业园区管委会或其指定机构，并保证所移交资产（软硬件）通过性能验收，处于安全稳定、正常运营的状态。
合作期限：10 年，其中建设期3 年，运营期7 年
主要流程：
1、本项目实施机构通过竞争性磋商（暂定）的方式引入社会资本，与政府方出资代表共同组建PPP 项目公司，项目公司由政府方出资约1400万元、社会资本方出资5600 万元组建。
2、政府方将陶瓷工业园区棚户区改造PPP 建设项目的建设权、经营权交由项目公司，由项目公司承项目的融资、建设；当项目进入运营阶段，项目公司负责对陶瓷工业园区棚户区改造PPP 建设项目进行运营、维护，保障陶瓷工业园区棚户区改造PPP 建设项目的正常运营。项目合作期内，政府拥有项目固定资产的所有权和软件系统等著作权，项目公司负责项目产出与运营维护等。
3、项目合作期满后，项目公司将项目设施无偿移交给政府或其指定机构。
收益回报：项目总体上采用“运营收入+可用性服务费”相结合的模式，其中项目公司运营收入主要包括商业物业费收益及居住物业费收益，可用性服务费包含商业出售收入补贴和政府可行性缺口补助。其中可行性服务费是由于在使用者付费不足以覆盖运营成本和合理的投资回报率时，政府为陶瓷工业园区棚户区改造PPP 建设项目按照市场效益、社会效益给予项目公司一定的补偿性回报。
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