PPP项目形成的政府支出并非“刚性”义务

　　从前的融资平台意在“融资”，现在的PPP项目重在“经营和增效”，这是两者本质的不同。

　　实践中有一种误区认为，过去是政府通过融资平台借债，然后购买社会服务。与此类似，PPP项目提出的政府与社会资本合作，是另一种形式的政府“圈钱”，既然两者都可能导致政府未来发生支出，岂不就是相同的政府债务？

　　我国制度规定，政府不允许对PPP项目进行收益担保或兜底，政府和企业在PPP项目中是“合作”关系，双方风险共担，而非政府单方面的承担项目盈亏。

　　与过去政府成立地方融资平台然后借款投资相比，PPP项目并非政府由于缺钱而拉上企业藉此融汇社会资本。PPP项目的主要目的是为了提高政府资金的使用效率，通过引入社会资本对公益项目进行混合所有制改造，发挥私营资本的经营管理活力。也就是说，从前的融资平台意在“融资”，现在的PPP项目重在“经营和增效”，这是两者本质的不同，这种差异是正确评价PPP项目社会价值的前提。

　　将PPP项目错误地类比成地方政府的融资平台，忽略了PPP项目的经营为主的属性。不能从国家宏观经济目标角度（混合经济模式、资产证券化）理解PPP项目，过于“就事论事”。

　　PPP项目有三种支付方式：政府付费、可行性缺口补助、使用者付费，使用者付费项目不会构成政府支付，无关政府债务的讨论，政府付费和缺口补助会形成政府的支付责任。有观点认为，既然政府要承担一定的支付责任，难道这不是政府债务吗？

　　PPP项目形成的政府支出并非“刚性”的偿还义务，政府与企业本质上是风险分担的机制，政府不承担必然的购买责任，也不具有确定的债务金额。

　　将“支付责任”等同于“政府债务”，混淆了政府公共支出和劳务购买的区别。政府承担公共服务的提供责任，反应在财政上是各年的预算支出，但预算支出不是政府债务，不具有必然偿还性，也不会导致政府风险。PPP项目下企业方的服务（或产品）收费是“软约束”而非“刚性”兑付，不具有债务法律层面的必然支付特征。只有当政府购买的PPP项目服务超出了财政支付能力，才会产生支付风险。

　　政府债务是从宏观角度描述政府应承担的法律责任，是统计意义上的概念。政府负债特指财务报表中“负债”要素，我国政府会计具有司法属性，“负债”确认应遵循法规而不能简单类比企业财务会计准则。

　　理想的状态是，所有的政府债务都可以完整地体现在政府财务报表中负债，但现实情况是，由于会计技术的局限性，财务报表中的负债仅能够体现符合会计准则确认和计量要求的债务，而有些隐形的、不能可靠计量的债务尚不能计入财务报表。

　　目前，我国行政事业单位会计核算主要采用收付实现制，政府预算收支没有负债要素，现行收付实现制的预算会计体系不确认PPP项目产生的财务报表“负债”。2016年颁布的政府会计准则虽然部分引入了权责发生制，但准则对负债的界定也仅限于政府发行的债券，核算范围尚未涉及所有的法定支出。

　　在权责发生制下，如果PPP项目产生的政府支付责任超过财政承受能力会产生负债。政府确认负债的时点，应以政府“控制”企业服务为准，当且仅当政府接受服务、但无法支付合约款项时才产生负债，这是政府预算“支出”和“负债”的根本区别。

　　与过去政府成立地方融资平台然后借款投资相比，PPP项目并非政府由于缺钱而拉上企业藉此融汇社会资本。PPP项目的主要目的是为了提高政府资金的使用效率，通过引入社会资本对公益项目进行混合所有制改造，发挥私营资本的经营管理活力。也就是说，从前的融资平台意在“融资”，现在的PPP项目重在“经营和增效”，这是两者本质的不同，这种差异是正确评价PPP项目社会价值的前提。

　　将PPP项目错误地类比成地方政府的融资平台，忽略了PPP项目的经营为主的属性。不能从国家宏观经济目标角度（混合经济模式、资产证券化）理解PPP项目，过于“就事论事”。

　　PPP项目有三种支付方式：政府付费、可行性缺口补助、使用者付费，使用者付费项目不会构成政府支付，无关政府债务的讨论，政府付费和缺口补助会形成政府的支付责任。有观点认为，既然政府要承担一定的支付责任，难道这不是政府债务吗？

　　PPP项目形成的政府支出并非“刚性”的偿还义务，政府与企业本质上是风险分担的机制，政府不承担必然的购买责任，也不具有确定的债务金额。

　　将“支付责任”等同于“政府债务”，混淆了政府公共支出和劳务购买的区别。政府承担公共服务的提供责任，反应在财政上是各年的预算支出，但预算支出不是政府债务，不具有必然偿还性，也不会导致政府风险。PPP项目下企业方的服务（或产品）收费是“软约束”而非“刚性”兑付，不具有债务法律层面的必然支付特征。只有当政府购买的PPP项目服务超出了财政支付能力，才会产生支付风险。

　　政府债务是从宏观角度描述政府应承担的法律责任，是统计意义上的概念。政府负债特指财务报表中“负债”要素，我国政府会计具有司法属性，“负债”确认应遵循法规而不能简单类比企业财务会计准则。

　　理想的状态是，所有的政府债务都可以完整地体现在政府财务报表中负债，但现实情况是，由于会计技术的局限性，财务报表中的负债仅能够体现符合会计准则确认和计量要求的债务，而有些隐形的、不能可靠计量的债务尚不能计入财务报表。

　　目前，我国行政事业单位会计核算主要采用收付实现制，政府预算收支没有负债要素，现行收付实现制的预算会计体系不确认PPP项目产生的财务报表“负债”。2016年颁布的政府会计准则虽然部分引入了权责发生制，但准则对负债的界定也仅限于政府发行的债券，核算范围尚未涉及所有的法定支出。

　　在权责发生制下，如果PPP项目产生的政府支付责任超过财政承受能力会产生负债。政府确认负债的时点，应以政府“控制”企业服务为准，当且仅当政府接受服务、但无法支付合约款项时才产生负债，这是政府预算“支出”和“负债”的根本区别。

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