一、地方财政为什么要推广运用ppp模式？
推进运用PPP模式，不仅能有效缓解政府基础设施和公共服务领域的资金缺口问题，而且也是一项创新的财政政策工具，是一种新的制度安排。
（一）探索新型融资渠道，缓解财政压力。
过去公共产品和服务供给，都是由财政全部承担。财政条件好的地方，其保障程度好一些，财政条件差的地方，就要通过政府举债来保障。相对于过去政府举债模式来讲，PPP模式无疑是一种既能较好地保障公共产品和服务供给，又能让财政压力减轻的优化融资模式。一方面是融资期限相对较长，期限错配风险相对较小。PPP项目中，社会资本是资金的供给方，为项目建设提供初始资金，财政只需在较长的项目经营期内予以特许权或财政补助方式，给予社会资本的回报。另一方面，政府不直接承担融资风险。与传统由政府通过银行或债券等渠道为基础设施和公共项目融资不同，PPP项目中社会资本是融资主体，在其自有资金不足的情况下，其融资规模、方式、渠道均由社会资本自己作主，并承担相应的融资风险，而政府财政则不再作为融资主体，也就没有了融资风险。
（二）引入社会资本参与，提高财政效率。
社会资本不同于政府资本，其本身的逐利性决定了它的取向。社会资本投向政府基础设施建设和公共服务领域时，它所考虑的如何以较低的成本取得稳定的较高的收益回报。为达到这一目的，社会资本管理者必须遵循市场经济规律，千方百计优化建设方案，严格控制建设和营运成本。社会资本成本的降低，从财政角度来看，也就是提供政府公共产品和服务的成本降低，从而达到了提高财政资金的效率。
（三）让专业人做专业事，分化财政风险。
政府基础设施和公共服务领域的投资一般都是投资大、建设期长、资金风险高。传统的做法是由政府决策，财政出钱，部门去做，由于权利、责任、利益分离，再加上行政命令和长官意志，其投资效果可能会大打折扣，同时偿债风险的累积，会造成巨大的财政风险隐患。如果实行PPP，除能提高财政资金效率外，还能有效地分化财政风险。实行PPP，将项目建设和运营管理交由专业的人去做，将有效地减少失误，控制风险，提高公共产品供给效率。同时PPP重中之重是风险控制，即在社会资本与政府资本合作时，就明确了双方的权利、责任、利益及风险分担机制。一般而言，政治风险由政府承担，商业风险由社会资本承担。风险分担机制会使风险承担方愿意接受较低的风险贴水，形成风险转移价值，一定程度上降低了政府债务风险的发生。
二、地方财政在推进PPP中做什么？
既然PPP是一种创新的财政政策工具，财政部门必须承担起应承担的职责。郝升认为，无论是PPP项目发起、项目准备、采购、监管和移交等环节，财政部门不仅应该全程参与，还要履行政府授权的组织协调、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证、监督管理和绩效评价等项工作。财政应在政府领导下负有主体地位和主导作用。财政部印发的《操作指南》中明确规定：“财政部门应本着社会主义市场经济基本原则，以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作”。
（一）组织协调。地方财政部门应该设立政府和社会资本合作中心，积极组织协调政府各部门及社会资本开展PPP工作。在组织协调工作中，一是做好宣传发动。通过多种方式，大力宣传PPP；发动社会资本，积极参与PPP。二是搞好业务培训。组织相关部门及财政部门内部人员开展PPP业务培训，使其尽快掌握其业务内涵及流程，提高人员素质。三是拿出实施方案。根据本地社会经济发展实际和财政承受能力，拟定PPP实施方案，报政府及人大批准后执行。四是做好规划指导。通过与发改、住建、规划、交通、教育、文化、卫生等部门合作，按照实施方案，分不同类别做好项目的规划指导工作，确保项目的推进。
（二）项目筛选。PPP项目，由政府和社会资本发起，以政府发起为主。对潜在的PPP项目，财政部门应会同行业主管部门进行评估筛选，根据筛选结果确保备选项目，并制定项目年度计划和中期开发计划。
（四）财政承受能力论证。为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，以明确每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
（五）监督管理。财政的监督管理应融于PPP项目的全过程。重点包括：
（1）加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。
（2）会同项目实施机构做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。
（3）会同项目实施机构建立PPP项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务纳入政府综合财务报告。
（六）绩效评价。PPP项目建设完工后，必须由财政部门组织相关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等方面进行绩效评价，评价结果作为政府开展PPP管理工作的决策参考依据。
三、地方财政在PPP中的如何做？
PPP是一种全新的理念，政府从过去基础设施和公共服务的提供者变成了与社会资本的合作者以及PPP项目的监管者。政府角色的转变也带来了财政角色的转变。
（一）当好“宣传员”。做好PPP政策的宣传工作，通过各种方式和途径，大力宣传PPP模式和重要意义和实质内涵，提高公众对PPP模式的了解和认识，发动社会资本参与到基础设施建设和公共服务领域。加大培训力度，通过各种培训组织讲座、研讨班等多种形式，培训出一批懂政策、擅管理、业务素质强的PPP专业人才。
（二）当好“协调员”。加快建立和完善PPP管理和协调机制，出台和完善PPP管理模式制度，规范PPP项目规划和设计，为政府运用PPP模式提供政策和专业技术指导。在政府的统一领导下，统筹协调好各职能部门做好PPP各环节的工作，形成合力，有序推进。
（三）当好“测算员”。物有所值评价和财政承受能力论证是财政推进PPP工作的两项最重要的职能，是确保政府利益，明确政府责任，完善财政预算管理，确定风险分摊比例，防范和控制财政风险，使运用的可利用资源获得长期最大利益，实现ppp可持续发展的关键。履行好这两大职能，财政部门必须做好相关测算工作。
（一）做好中长期财政收入测算，以确保有预期财力保障的前提下开展合作。财政部近期出台的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中的核心就是要地方政府突出量力而行的理念，不能盲目扩大PPP项目投资并放大财政风险。财政收入测算要综合考虑经济新常态的中、长、短期影响以及均势变化。
（二)做好中长期支出测算，以确保支出水平与收入水平的基本匹配。测算支出水平时要综合考虑各方面的需求，以及政府对PPP项目的可承受能力。
（三）做好财政资金效益评估和测算，以确保少花钱、多办事、办好事。在PPP项目开发阶段，应本着“花钱值得”的原则，对“股权投资、运营补贴、承担风险、配套投入”等方面进行科学的评估与测算。
（四）当好“监管员”。完善监管机制，加强对PPP项目建设、运营、移交等全过程的监管。在项目的实施阶段，加强对单个项目和全部项目进行不同层面的监管，通过履约管理、行政监管、公众监督等方式进行监督。建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行效益评价的全生命政府付费、使用周期绩效管理机制。建立项目信息报告和披露制度，提高项目经营管理的合规性、透明性。
（五）当好“服务员”。在项目推动和运营过程中，落实好政府支持公共服务事业的税收优惠, 将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等, 按照约定保质保量的提供服务。做好资产评估、财务核算等服务工作。牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，严格按合同履约，维护政府信誉，保障社会资本权益。
编者按：广义的PPP模式包括BT、BOT、BOO等，无论形式怎么变，其实质就是政府与社会资本合作、投资公共服务产品，包含的阶段有设立项目公司、项目建设、项目运营以及项目的移交等，或者是上述环节的组合。营改增给建筑行业带来了巨大影响，而PPP行业环节众多、涉税行为复杂。PPP行业如何应对营改增，显得迫在眉睫。华税律师结合PPP现状、目前税收政策以及实务经验，解读PPP模式下的“营改增”问题，以飨读者。
近年来，PPP模式备受推崇，其中有关PPP模式的税务分析也不鲜见。站在“营改增”的路口，PPP与“营改增”绝不是“你向左、我向右”，他们将携手同行，走完漫长的PPP之路。下了营业税的车，上了增值税的船，可友谊的小船说翻就翻了，风险还是有的，PPP迷茫了。近日，全国各地陆续有几个PPP项目找到华税，抑或是咨询，抑或是寻求合作，以解心中苦闷。
一、设立项目公司 |
政府下属的投资平台等与中标的社会资本共同注资，成立项目公司以建设、运营公共服务项目，也就是经常提及的SPV。
“营改增”后的现行税制下，以实物投资到项目公司，应分解为转让实物与投资两种行为，对于转让实物行为，应定性为增值税应税行为。
筹办项目公司期间发生的费用，其中包含的增值税进项税额，如果取得可抵扣合法凭证，且在项目公司设立并办理一般纳税人登记后及时认证，可以抵扣开办费中包含的增值税进项税额。
二、项目建设阶段 |
在PPP实践中，筹集项目资金的方式往往为银行贷款，且贷款金额一般非常巨大，所支付的贷款利息也是非常高昂的。依据本次营改增文件规定，企业购进贷款服务所支付的利息不可以抵扣所包含的进项税额。
项目公司成立后，通常以招标形式确定总承包商，以开展项目建设。在营业税制下，营业税作为价内税，其金额包含在工程造价成本内。营改增后，根据住建部的文件精神，招投标金额为不含税工程造价金额外加相应的增值税税额。税前工程造价为人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费、利润和规费之和，各费用项目均以不包含增值税可抵扣进项税额的价格计算。在税前工程造价相同的情况下，额外收取的增值税税额税率的高低，直接影响项目公司增值税实际税负率的高低以及进项税额占用资金时间成本的高低。因为，PPP项目，项目公司在漫长的建设期内均不会有运营收入，也不会产生相应的增值税销项税额，其前期支付的进项税额税率高低将直接影响实际税负和资金时间成本。特别是在PPP项目未来的运营收入免征增值税的情况下，进项税额税率高低的影响尤为明显，比如垃圾处理收入、污水处理收入等。前述住建部文件发布在营改增文件出台之前，另外收取的增值税税率设置为11%，与后来公布的建筑业营改增税率并不完全一致，但是其明确工程造价总额为不含税工程造价外加相应的增值税额，其精神是应该遵守的。住建部文件中11%的税率与后来公布的建筑业营改增税率并不完全一致，在此情形下，具体适用税率应该以营改增文件精神为准。综上，投标PPP项目工程建设的建筑企业选择适用3%的增值税税率，对于项目公司是非常有利的，可以通过部分工程选择甲供来实现3%增值税税率的选择适用。对于尚未开展项目建设招投标工作的PPP项目而言，需要预先设置数据指标，测试最终税负，及时调整其招投标要求，以适应营改增的变化，寻求有利于PPP项目的方案，并修改总包合同相应条款。当然，以上方案还要考虑对于总包方建筑企业的影响以及可能发生的税负转嫁。
项目建设阶段还应该注意虚开增值税专用发票的行为。特别是在存在挂靠经营的情况下，尤其需要防范取得虚开的增值税专用发票。
三、项目运营阶段 |
PPP项目投入运营后，项目公司的收入可能来自于两个方面，一个是政府补助，一个是运营收入。
对于项目公司取得的政府补助，根据现有增值税政策规定，不能视其为项目公司发生了增值税应税行为而取得的收入，不应对取得的政府补助征收增值税。
对于项目公司取得的运营收入，有特殊规定的，按照特殊规定处理，比如污水处理、垃圾处理等行业的免税政策。除此之外，运营收入均产生增值税纳税义务，应该征收增值税。
运营过程中，需要注意可能存在的兼营行为，并分开进行会计核算，避免从高适用税率的风险。
四、项目移交阶段 |
PPP项目产权一般属于项目公司所有，在项目运营阶段结束后，项目公司需要将PPP项目权益移交给政府或其投资平台等机构。
如果选择将PPP项目本身移交给政府或其控制的投资平台等机构，则可能产生相应的增值税、土地增值税、企业所得税等纳税义务行为。显然，这并非合适的移交方案。
一般情况下，社会资本倾向于选择转让其所有的项目公司股权以实现退出。在此情况下，并不产生增值税纳税义务。
五、华税建议 |
为了鼓励社会资本积极参与PPP项目投资、建设、运营，政府往往将与待建PPP项目相关的其他权益授予社会资本方，比如地铁项目沿线的地产开发等。社会资本方需要结合与政府的约定内容，依据现行税收政策，统筹考虑待建PPP项目，做好建设、营销等工作以及相应的涉税处理工作。与此同时，PPP的模式很多，项目具体情况也很复杂，从投标、建设、运营到移交，整个过程很漫长，投资额一般都较多，涉税环节尤其复杂。在营改增背景下，涉税风险变得不好控制，企业需要事先做好筹划工作。
◎ 华税律师事务所 税务筹划业务部 / 作者
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