【独家】PPP项目投融资之三——PPP项目投融资的核心要素(上、中)

不管PPP项目的投融资结构是怎样设计的，所有的PPP项目投融资都需要各类投融资工具得以实现。

如果说投融资结构是PPP项目投融资乃至PPP项目运作的“设计图纸”，那么投融资工具就是实现投融资结构的钢筋、水泥等建筑材料，而投融资结构的要素则是这些达到“设计图纸”要求的各类建筑材料的技术规格、用量。一般情况下人们根据钢筋、水泥等建筑材料（投融资工具）的要求确定规格和用量（投融资要素），但有的时候为达到特定的设计目标及其用途，甚至可能要根据技术规格（投融资要素）确定是否使用钢筋、水泥，或是选用其他建筑材料（投融资工具），这就是投融资结构之要素的作用。

PPP项目投融资结构的核心要素，主要有现金流、风控措施、成本、金额、期限等几个方面。

对于金融机构来说，项目现金流是其提供融资的第一还款来源。金融机构对于项目现金流的要求，是PPP项目融资的核心要求。通常要求现金流充足、稳定、可测。现金流充足是指PPP项目的未来现金流可以覆盖融资资金的本金和利息；现金流稳定是指项目公司基于提供的服务而获得的回报是相对稳定的，且现金流不会随时间的推移发生重大不利变化；现金流可测是指PPP项目公司的现金流是可以根据历史经验和现有其他项目现金流进行合理预测的，而不是完全没有预测依据或凭空想象的。由于PPP项目融资的有限追索特征，与公司融资不同，融资的本金和利息主要依靠项目公司的现金流进行偿还，因此现金流测算对于融资方至关重要。

在PPP模式肇始之前，公共部门与私营部门的合作，主要是特许经营融资、PFI（私人主动融资）、BOT等模式，现金流来源主要是使用者付费；到了后来PFI发展到DBFO阶段，尤其是英国的高速公路普遍不收费的情况下，现金流来源可以是政府支付的“影子收费”[1]。但英国的“影子收费”与我国的政府购买服务（包括可行性缺口补助）不同，这种影子收费“理论上允许公共部门将使用风险转移给私人经营者，而无需引入用户直接付费和避免产生相关的交通分流效应”。[2] 也就是说，影子收费政府付费的基础，是公路实际的使用量，而不是政府的“保底使用量”，这对于私营部门来说就存在了使用量不足的风险；而我国PPP制度规定，PPP项目的“最低需求风险由政府承担”（财金〔2014〕113号），政府要对PPP项目的最低需求进行保底，如果最低需求达不到预期，政府有义务补足缺口部分。因此，我国的PPP项目在现金流来源方面，或多或少存在一定程度上的政府保障。

（一）风控措施和增信措施

探讨增信措施，离不开另一个更大的范畴——风控措施。

风控措施的范围比较广，任何一个PPP项目的参与主体，都需要对自身的投资（融资对于金融机构来讲，也是投资行为）进行风险控制，也都有自身的风控措施；即便单从投融资的角度来讲，金融机构的风控措施也有两部分：一是借款人或其股东方提供的，用以增强金融机构融资信心的各类抵押、保证、质押、回购等融资增信措施；二是金融机构自身在项目融资过程中基于对市场风险、信用风险、操作风险的识别，进行的风险控制手段，例如行业分析、内部评级、法律性合同审查、账户封闭管理，等等。本部分主要探讨金融机构向借款人要求的各类抵押、保证、质押等融资增信措施。

增信措施，对于非融资人士来说相对陌生。但用另外一个词，大家就会恍然大悟：担保措施。在PPP实务界，多数人容易将担保和增信二者相混淆。

按照我国《担保法》规定，担保的法定方式包括保证、抵押、质押、留置和定金。由于留置和定金两种担保方式通常用于提供服务、货物贸易等商业活动，且其通常涉及的标的金额较小，在金融活动中很少涉及，因此本书重点探讨保证、抵押、质押种担保方式。

增信，就是增进信用，起源于企业发行债券的金融活动。狭义增信是指债券的信用评级（主要指金融机构以外的评级机构对企业或债项进行的主体评级或债项评级），广义是指一切能够为融资提供有利支持的各种手段和方式。广义增信的范围非常广泛，不仅包括担保的五种方式，还包括诸如信用评级、人大及政府出具的相应决议、承诺函、安慰函、回购安排、补贴和奖励、可行性缺口补助、流动性补足、应收账款账户质押（特许经营权质押）、缴交保证金、购买保险、资金第三方托管，等等。本书所说的增信措施，主要是指广义的增信。

担保方式，属于增信措施；但增信措施，不一定是担保方式。增信措施的范围要远大于担保方式。

增信措施里，有“强增信”和“弱增信”之分。“强增信”一般具备的特征是，符合法定的担保方式（五种方式之一），且担保人担保能力强，或担保物足值且容易变现；“弱增信”则不具备或不完全具备这些特征。举例说明：某项目融资1亿，以位于一线城市繁华地段价值3亿的商业房产作为抵押。则该抵押增信措施为“强增信”，因为抵押物价值稳定且容易变现；相反，同一项目，如抵押物为某边远县城某特种工业企业专用机器设备，则该抵押只能是“弱增信”，原因是特种工业机器设备价值变化较大，且受众群体有限变现较难。又如：某县旅游景区PPP项目，融资10亿，期限10年，增信措施为项目公司的景区门票收费权质押，收费不足部分，由当地县政府财政（县财政上年一般性公共预算支出仅为1亿元）出函承诺提供可行性缺口补助（县人大并未出具相关决议），除此之外没有其他增信措施。乍一看，景区门票收费权质押，县财政缺口补助，增信措施足够有效。但实际上，景区接待量仅为预测，并不可靠；且人民银行《应收账款质押登记办法》可以登记的应收账款并不包括景区门票收费权，无法办理质押登记；另一方面，由于该县财政实力较弱，还款能力存疑，且在没有地方人大相关决议的情况下，财政部门的承诺函不具有合法效力，因此，该项目的两个增信措施均为“弱增信”。

（二）“强增信”的种类

在项目的现金流未能达到预期，且项目又无法提供其他现金流的情况下，由于强有力的增信措施能够成为现金流（即第一还款来源）以外的可靠还款来源（例如要求担保人履行担保责任、处置抵押物偿还融资本息等），因此“强增信”也被称之为“第二还款来源”。

在“强增信”里，通常用到的是抵押、保证、质押、信用评级，以及具有法律效力的政府信用支持，等等。

1.抵押。

抵押，《担保法》上的解释是“指债务人或者第三人不转移对本法第三十四条[3]所列财产的占有，将该财产作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿”。

在融资实践中，受金融机构广泛认可的抵押物，具有价值稳定、容易变现、权属登记流转法律制度成熟等特征。通常有土地使用权、房屋（包括居住、商业、工业用房）产权、交通运输工具、机器设备等。其中，最受认可的是土地使用权（首选商业用地，其次是工业用地；划拨土地使用权如无法变更为商业或工业用地使用权，则无法抵押）、房屋产权（首选居住用房和商业用房，其次是工业厂房）、通用交通运输工具（首选汽车等居民交通工具，其次是飞机、轮船等其他交通工具）、通用机器设备（首选工程机械等通用、容易变现的机器设备，其次是专用机器设备）等。抵押物的不同种类，价值稳定、容易变现的程度，登记流转制度的成熟度，都对抵押物的评估价值和抵押率有重要影响。例如，一、二线城市的居民住房，抵押率通常可达到评估价值的70%—80%（若融资方为民间金融机构，抵押率还可以更高）；商业用房抵押率一般在60%左右；而变现能力较差的专用机器设备，抵押率通常在40%以下，有些金融机构甚至不接受专用机器设备抵押。

2.保证。

保证，《担保法》上的解释是“指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。”

在融资实务中，人们通常容易将“保证”和“担保”两个概念混淆使用。按照《担保法》，担保包括了保证、抵押、质押、留置和定金五种方式，保证只是其中一种。而通常人们所说的“担保”其实是这五种方式中的“保证”方式。

保证分为一般保证和连带保证两种。其区别主要是在被保证人（债务人）未能偿还债务，融资方（债权人）向保证人要求履行保证责任时，保证人是否具有“先诉抗辩权”。一般保证的保证人在这种情况下具有先诉抗辩权，“一般保证的保证人在主合同纠纷未经审判或者仲裁，并就债务人财产依法强制执行仍不能履行债务前，对债权人可以拒绝承担保证责任。”而连带保证的保证人则没有先诉抗辩权，也就是说融资方可以在未起诉债务人的情况下，直接向保证人提出承担保证责任。作为金融机构增信措施的一种，通常融资方会要求保证人的保证责任为连带保证，以降低先诉债务人带来的时间成本和在此期间保证人保证能力下降、恶意逃避保证责任的风险。

保证人需要具有较强的保证能力。从金融机构的风控角度来讲，对融资本息的全额保证，等同于将借款人的风险全部转移给保证人。因此，在融资实践中，金融机构通常会按照对借款人的要求对保证人进行尽职调查，进行保证能力评价，有内部评级能力的金融机构还会对保证人进行内部评级，以确保其具有保证能力。在贷后管理过程中，保证人如果经营情况发生恶化，或出现重大负面信息，金融机构认为可能影响到保证能力的，一般会要求债务人或保证人追加其他保证、抵押等增信措施。此外，按照企业会计制度要求，保证责任属于或有负债，要在审计报告中有所体现，因此目前保证人对对外提供保证的行为比较谨慎。

在PPP的投融资实践中，还有一种具有保证担保的实质意义，但名称与保证不同，叫做回购。回购是指股权融资到期时，或发生法定、约定的回购情形时，由事先约定的股东方或第三方回购金融机构股权投资持有的股权份额，实现金融机构股权投资的退出。回购通常用于股权融资层面，保证通常用于债权融资层面。按理说，股权投资的投资人应该与其他股东同进退，但由于PPP项目的专业性，以及金融机构的业务范围，绝大多数金融机构不能进行实业投资，只能做财务投资人，其投资项目公司的股权，往往是“明股实债”，不是真正意义上的股权投资，在控制权、表决权上也往往让渡给社会资本，因此其股权投资只是阶段性的，需要在融资到期时由社会资本、政府方或其他第三方回购股权。金融机构通常会在融资前与回购方签订股权回购协议，约定回购的具体事宜。而回购方在这里的作用更接近于担保人，金融机构也会按照担保人的要求，对回购方进行评价，以确保其具有回购股权投资本金的能力。

3.质押。

质押，在《担保法》上分为“动产质押”和“权利质押”两种。动产质押，是指“债务人或者第三人将其动产移交债权人占有，将该动产作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该动产折价或者以拍卖、变卖该动产的价款优先受偿。”权利质押，原理与动产质押类似，只不过质押物变成了“汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单、依法可以转让的股份、股票、商标专用权，专利权、著作权中的财产权等”。

抵押和质押，与保证的最大区别，在于是否有“物”作为担保。抵押和质押是有“物”的，是由“物”来提供担保，其中某些“物”不具有固定形态，如权利质押中的某些财产权，但这些担保都是基于某些有形或无形的“物”，或者代表某种权利的物权凭证；保证则是没有“物”，只有“人”（包括自然人、法人或其他符合担保法规定的“担保人”），是由“人”来提供担保。

质押与抵押的最大区别，是质押通常为动产或权利，抵押通常为不动产。动产质押与抵押的区别是是否将担保物移交给债权人占有。抵押不移交抵押物，而动产质押则应移交质押物。权利质押物由于没有具体形态，所以只有以登记作为质押法律关系存在的凭证，例如应收账款质押登记，这一点与抵押类似。

在融资实践中，质押通常是指权利质押，常用于两类情形：一类是有价证券、有价（物权）凭证质押，例如银行存单、汇票、支票、股票、债券、仓单等；另一类是应收账款质押。而应收账款又分为两种，一种是基于货物贸易项下的交货行为、提供服务、贷款、租赁不动产、动产等行为，形成的已经确定的应收账款，这类应收账款的付款方、金额以及账期都已确定；另一种应收账款是未来预期的收益权，例如高速公路收费权、景区门票收费权等基于特许经营权而享有的收益期待权。根据全国人大法工委对《物权法》的释义，这种收费权对于债权人来讲属于期待债权。

有价证券质押和第一种应收账款质押，与第二种应收账款质押的不同之处有三点：

首先，有价证券的质押物和第一种应收账款质押的应收账款，通常具有“即时价值”，也就是质押物或应收账款本身就有相对确定的现时价值，可以准确衡量，也可以直接变现（由于质押物多数代表了现金的某种形态，因此变现更容易）；而第二种应收账款则是“未来价值”，具体的付款金额（收费总额）、付款时间都还是未知数，尽管可以预测，但这种预测通常依据经验，准确性较差，可以说不能准确衡量，而且这种价值只能在未来实现，很难转化为“即时价值”；

其次，第二种应收账款通常是基于特许经营实现的，而特许经营对主体有严格要求，需要获得政府的特许经营权，不是所有的主体都可以成为特许经营者，因此也限制了其变现的受众群体；

再次，按照人民银行《应收账款质押登记办法》，第一种应收账款质押有法定的登记部门，为人民银行；而第二种应收账款，由于很多市政基础设施收费权不在《应收账款质押登记办法》登记的权利范围内，无法在人民银行登记，目前尚无法定的登记机关，使得质押权人的权利没有有效的法定登记作为保障。[1]

上述三方面原因，再加上“未来价值”的时间风险、市场风险，使得第二种应收账款几乎难以成为金融机构认可的“强担保”增信措施，金融机构仅依靠“应收账款质押”很难规避风险，从而给项目公司融资。这一点是在PPP项目融资实践中，社会资本和地方政府通常理解不够，导致给出的方案和增信措施无法被金融机构接受、融资无法落地的主要原因之一。

在此，我们想重点分析一下有关收费权、特许经营权形成的未来应收账款（期待债权）质押担保的问题。

目前我国有四个法律法规与之相关。

1）担保法及其司法解释。规定了“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第七十五条第（四）项的规定处理”，明确了公路收费权属于“依法可质押的其他权利”；

2）物权法。规定了应收账款可以作为权利质押，并规定“以应收账款出质的，当事人应当订立书面合同。质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。”

3）人民银行的《应收账款质押登记办法》。规定了“应收账款是指权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利，包括现有的和未来的金钱债权及其产生的收益，”并规定“应收账款包括（一）销售产生的债权，包括销售货物，供应水、电、气、暖，知识产权的许可使用等；（二）出租产生的债权，包括出租动产或不动产；（三）提供服务产生的债权； （四）公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权；（五）提供贷款或其他信用产生的债权。”

4）《最高人民法院指导案例53号》，认为“污水处理项目收益权与公路收益权性质上相类似，……亦应允许出质。”“在物权法颁布实施后，因污水处理项目收益权系基于提供污水处理服务而产生的将来金钱债权，依其性质亦可纳入依法可出质的“应收账款”的范畴”，“因收益权已纳入物权法第二百二十三条第六项的“应收账款”范畴，故应当在中国人民银行征信中心的应收账款质押登记公示系统进行出质登记，质权才能依法成立。”

上述法规之间有些不能完全对应，例如《最高人民法院指导案例53号》将收益权等“将来金钱债权”纳入“应收账款”范畴，需要在人民银行质押登记质权才能成立，但人民银行现行《应收账款质押登记办法》却不包括很多应予登记的收费权。

仅从上述四个法律法规来看，在目前的法律法规框架下：公路、桥梁、隧道或者渡口、污水处理项目收益权，无论是即期债权还是期待债权（未来收益权），均可以作为应收账款质押出质，但需要在人民银行办理质押登记；其他基于不动产形成的未来收费权、应收账款（例如景区收费权、其他城市基础设施项目收费权），按照物权法和最高人民法院指导案例53号的立法精神，也应可以质押出质，但前提是能够在人民银行办理质押登记，质权方可成立。

针对上面的情况，笔者建议应尽快完善人民银行《应收账款质押登记办法》，将公共基础设施、不动产的收费权纳入可以办理质押登记的应收账款范畴，为PPP项目投融资“未来应收账款质押”提供合法的登记公示基础。

其他增信措施有很多，这里想重点分析信用评级、具有法律效力的政府信用支持这两种。之所以重点介绍这两种，是因为在融资实践中，尽管这两点不是法定意义上的担保方式，但却是能够起到“强增信”作用的增信措施。

4.信用评级。

信用评级，分为外部评级和内部评级。

外部评级是指金融机构以外的第三方评级机构，对被评级对象进行的信用评级，分为主体评级（对融资企业进行的评级）和债项评级（对交易本身进行的评级）；

内部评级是指金融机构内部通过评级工具或评级方法，对被评级对象进行的评级。内部评级主要是主体评级。

外部信用评级的作用，是基于专业且独立的第三方评级机构，对评级所需要的公司应公开的信息（如财务信息），进行客观公正的专业的评价，且评价结果要对社会公开。评级公司要对评价结果负责，评价结果具有社会公证性质。这就要求信用评级公司必须具有超脱地位，不带行政色彩，不受任何单位干预，评估依据要符合国家有关法规政策，具有客观公正性，在社会上具有相当的权威性。“信息公开”和“专业且中立的评价”是评级的灵魂，在此基础上形成的评价结果，由于其公开性、专业性和中立性，使得理论上可以代表公司的真实情况，可以作为融资的参考依据，这种融资也是属于“信用融资”（区别于“担保融资”）。国内外的主要债券融资，都是建立在信用评级的基础上进行的信用融资。

信用评级属于增信措施，但不属于担保方式。基于信用评级的信用融资，之所以可以不需要其他担保措施，原因是其将金融机构融资的三大风险之一（信用风险、市场风险和操作风险）的信用风险降到了金融机构可以衡量和控制的范围内。而信用风险是三大风险之首，是最难判断和控制的。

5.具有法律效力的政府信用支持。

具有法律效力的政府信用支持，是指地方人大（常委会）及政府为增进融资而出具的相应决议、说明、函件。这些本来不是传统融资业务考虑的增信措施范畴，但“43号文”之后，地方政府不能通过融资平台公司为政府融资，只能通过PPP项目、地方产业基金、引导基金、城市发展基金、基础设施建设基金等方式融资。这些融资方式所需要的还款来源，多数是未来多年的政府中长期财政支出，需要通过地方人大常委会出具“人大（常委会）决议”、地方政府或财政部门出具“财政说明函”、“承诺函”等形式，将这种支出责任合法化、确定化，使得金融机构的融资还款来源“有据可依”。

2016年10月，贵州某些地市发生了“政府撤函事件”，有关这一事件及其金融、法律分析，笔者撰写了《“贵州撤函（承诺函）事件”的金融、法律问题及其影响》一文，下面将这篇文章的主要内容与读者分享[2]：

2016年国庆节刚过，一则消息在金融机构和PPP界掀起轩然大波。贵州安顺、遵义等地政府或下属融资平台公司向融资租赁公司、信托公司发出函件，要求撤回、收回或作废向其出具的用于支持政府融资的《承诺函》、《安排函》。消息一出，金融圈哀声一片：“没有了‘承诺函’，政府融资的业务还做不做了？”“整个社会信用在这一刻瞬间崩塌”……

理解这一事件的需要弄清楚几个关键的问题：

问题一、政府能否担保？承诺函是不是担保函？

首先，政府能不能担保？这里的担保是指担保法上的“保证”。担保法第六条规定：“保证，是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。”第八条明确规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”因此政府（包括下属财政部门）不得为保证人，不能对外担保。

其次，承诺函是不是担保函？这要看承诺函的内容。不管“承诺函”、“担保函”、“安慰函”、“说明函”、“安排函”名称如何，是否合规，是否有问题，关键看两点：一是看函的内容的合规性；二是看函所支持的事情（融资行为）的合规性。

就第一点，目前多数财政“承诺函”、“安慰函”、“安排函”，其内容主要是“根据XX人大常委会XX号决议，承诺将上述融资本息（回购资金）纳入相应年度（或中长期）财政预算予以安排”。首先，“安排”是一种行为，承诺的内容是在相应年度的财政预算中进行安排的一种行为，尽管性质上具有融资增信的作用，但并不是担保法上的保证；其次，按照上述担保法第六条对“保证”的定义，保证是“当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为”，而政府出具的《承诺函》对应的融资行为，很多时候没有要求融资主体（地方政府平台公司、城投公司）先用现金流还款，不还款（“不履行债务”）才由财政支持，而是直接由财政支出作为还款来源，因此与担保法上的保证内容不同；再次，对于没有现金流的市政工程项目，很多时候还款来源就是政府的财政支出，《承诺函》安排的还款资金对金融机构来说是第一还款来源（现金流），而不是第二还款来源（保证、抵押、质押）。

因此，《承诺函》如果内容是“本息还款安排”的行为承诺，且是融资还款的现金流，不符合担保法对保证的定义，不是担保，性质不是担保函。当然，如果《承诺函》的内容是“若城投公司无法偿还本息金额，政府财政按照《承诺函》履行担保责任”这样的表述，那么就是法律意义上的保证。一来违反政府不得为保证人，二来担保函、保证行为无效。

问题二、政府可以不可以出具《承诺函》？对什么样的具有融资性质的行为可以出具承诺函（函所支持的事情（融资行为）的合规性）？《承诺函》的效力如何界定？

首先，政府可以出具承诺函，但《承诺函》作为政府对外出具的，承诺安排财政预算支出的文件，要符合国家对预算的相关规定。新预算法第35条规定，除了省级地方政府按照国务院的限额发行地方政府债券举借债务外，“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”也就是说，预算法只开了“省级地方政府发债融资”这一口子，省级以下地方政府，通常是由省级地方政府代为举债后分配额度。此外，在PPP项目方面，财政部开了个口子：财金〔2014〕113号第25条规定：“项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行”。财金〔2015〕21号第5条规定：通过财政承受能力论证的项目，“各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排”。也就是说，“省级地方政府代为发债”、“PPP项目”，这两种方式是地方政府合法举借债务的途径。当然，PPP相关政策是否突破了预算法的规定，是可以讨论的另一个话题（这也是“PPP上位法”亟需完善的一个方面）。

此外，对于地方政府和金融机构成立的引导基金、产业基金、城市发展基金，很多地方政府出台的“基金管理办法”，可以由基金其他股东（如劣后级投资人）将基金优先级投资人持有的份额“回购”，而回购主体的回购资金通常来源于政府中长期财政预算支出，政府也据此出具相应“承诺函”、“安排函”。但同PPP项目类似，这种也应尽快立法加以保障。

从政府行为的性质和政府的责任义务角度讲，PPP项目和地方政府基金，与直接融资不同，与担保也不同：PPP项目是针对“地方政府购买服务、缺口补助的支出责任”，是向PPP项目公司的支付责任；产业基金是针对“回购责任”，是回购优先级的份额责任，这两个都是政府责任，但都不是政府直接融资行为（尽管具有融资性质，但在会计上、法律上都不是融资），都是还款现金流，都是“第一还款来源”，而不是担保。因此，为这两种行为提供支持的《承诺函》也都不是担保函。

综上，政府可以出具《承诺函》，但应符合相关规定：除省级政府代为发债、PPP项目、地方政府基金外，其他都不可以突破预算法由政府（或所属公司）直接融资，都不能为政府融资出具《承诺函》，也不得由政府出具具有担保性质的函件提供任何担保。

其次，《承诺函》的效力问题，从宪法和预算法可以看出。宪法规定：人大是权力机关，人大常委会是人大常设机构，政府是执行机关，是行政机关。政府的行政行为应有人大法律规定或授权（有时是通过法律授予政府制定行政法规、部门规章）；预算法第35条也规定，“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”也就是说，预算支出，需要经人大批准；而预算安排的承诺，如果把它看成一种政府关于预算支出的对外承诺（承诺具有单义务合同的法律效力），也应经人大批准；人大每年只开一次会，可由常设机构人大常委会批准。没有人大或人大常委会出具“人大（常委会）决议”支持的“承诺函”，本身就不具有法律效力。

问题三、金融机构为什么要“人大决议”、“财政承诺”？“撤函事件”中政府应该怎么做？

首先，金融机构需要人大决议，是对于政府信用的信任。尽管PPP项目和地方政府基金，政府都不是直接融资主体，但都是重要的增信主体，因为对于政府付费和可行性缺口补助类PPP项目，项目公司的现金流来源于政府，有了这种现金流项目公司才有钱支付融资本息；而基金业务政府财政是回购主体，因为基金对于政府和金融机构来说都是投资行为，但优先级投资人不可能无限期投资，需要退出，基金所投的项目通常又是地方的各类基础设施建设项目，地方政府有义务为基金的投资行为提供支持，政府财政资金可以保证优先级投资人退出。此外，由于政府信用通常好于企业信用（尤其是在中国），尽管地方政府有时会有违约行为，但整体信用值得信赖，因此金融机构期望地方政府信用支持。有时即便没有人大决议，金融机构还是勉强可以接受，也是出于对政府的信赖。但这种“承诺”对于金融机构来说不是担保，只是增信，是一种“强增信”。

其次，基于行政法的信赖保护原则，对于撤销具有瑕疵的具体行政行为，政府应对善意且无过错的相对人作出补偿。因此如果金融机构在此类事件中没有过错，地方政府应对金融机构为该函已经付出的成本予以补偿，比如投入的人力物力成本等。尽管我国行政法尚无明文对“信赖利益”进行保护，但在现代商业社会，信赖利益是社会信用的基础，是商业社会赖以运转的基础，是契约精神的一种体现，尤其是对“起表率作用”的政府方。当然，如果在这类事件中，金融机构也有过错，如明知道这种融资行为违反了相关法律，则应按过错承担相应损失责任。

（未完，待续）

[1] 人民银行于2015年1月下发了“应收账款质押登记办法修订征求意见稿”，拟将应收账款的定义予以扩大，具体修改包括“将旅游景点收费权、学生公寓收费权、医疗收费权等因服务、劳务所产生的债权、城市基础设施项目收益权、城市环保项目收益权、农村电网建设与改造工程电费收益权、水利开发项目收益权等城市农村基础设施项目收益权”纳入应收账款登记的范围。但截至目前，修订后的应收账款质押登记办法尚未出台。

[2] 参见张继峰：《“贵州撤函（承诺函）事件”的金融、法律问题及其影响》，载http://www.rongzizulin.com/Infor/Detail/143061，最后访问时间：2016年10月28日。