PPP收费公路六成夭折原因

6月23日，国家审计署向全国人民代表大会常务委员会报告2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，其中，关于国家重大政策措施落实跟踪的审计结果显示：抽查20个省的149个政府和社会资本合作收费公路项目中，有91个（占61%）流标或终止。

经济观察报从一位PPP行业人士了解到，此次审计署审计抽查的20个省149个项目的时间跨度还是比较大的。

“应该以2013年年底为一条分割线，在之前的BT（建设-移交）、BOT（建设-运营-移交）与现在做的PPP在环境、制度约束上有了很大的不同，其次PPP收费公路从立项到获得土地手续，再到政府采购以及正式开工，需要一个比较长的周期。此外，以前对于BT、BOT的理解和现在对于PPP的理解有很大差别，BT和BOT模式在责权利等方面划分不清。”上述PPP人士对经济观察报表示。审计署公布的2015年审计结果就显示，抽查11个省的172个高速公路建设项目，平均需办理审批手续26项、涉及9个部门，审批周期平均为3年半。

一位交通部门人士对经济观察报表示：运营能力、收入回报率、地方财政能力等都可能会成为PPP收费公路流标的原因。

在审计署的2016年审计报告公布几天之后，6月28日，交通部公布了《2016年全国收费公路统计公报》：截至2016年底，全国收费公路里程为17.11万公里，占公路总里程469.63万公里的3.6%。在累计建设投资总额中，资本金投入为23518.2亿元，举借债务本金52339.3亿元，分别占收费公路累计建设投资总额的31.0%、69.0%。与2015年相比，全国收费公路累计债务性资金投入由47668.8亿元增加到52339.3亿元，净增4670.5亿元，增长9.8%。

2016年度，全国收费公路通行费总收入为4548.5亿元，全国收费公路支出总额为8691.7　亿元。

上述交通部门人士告诉经济观察，从投资额和总里程数来看，每公里的投资额都在不断加大，此前一公里投资在5000万元左右，现在平均需要一亿元左右，贵的地方会达到3亿—4亿元，总体来说建设投资越来越大，这也是造成经营和收益之间的收支缺口增大的原因。

因为运营收入只能负担一部分成本，使得现在大多数收费公路都是财政可行性缺口补贴项目（使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助）。

在成本之外，另一个十分重要的因素便是客流预测不确定性太高，这对于项目双方风险都很大，特别是社会投资人。有些收费公路的客流量是预估出来的，可能跟实际客流量相差很大。

而从参与收费公路项目的社会资本方来看，由于收费公路投资量通常十分巨大，真正能参与进来的多数都是央企。当然，收费公路投资中对地域和回报率还是有要求的，比如北上广深和云贵地区的项目在回报率上就会有不同要求，要充分考虑地方财政的财力一级风险承受能力。“地方财政收入情况，也会成为收费公路项目流标的一个因素，最典型的就是PPP全部项目预算不能超过地方预算的10%，这就考验财力能不能够支撑缺口补贴。地方政府信誉也可能成为流标的因素，有一种情况就是，有央企几年前在地方做BT的钱还没收回来，现在又参与PPP项目。”上述PPP行业人士说。

2015年4月，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政可承受能力论证指引》，明确每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。这一举措把PPP项目财政支出资金纳入预算，对地方政府形成了硬约束，从而吸引社会资本投资基础设施项目。

上述PPP行业人士告诉经济观察报，收费公路项目自身条件不合适确实容易导致流标，而参与的社会资本对投资项目的预估跟地方政府的测算会出现不小偏差，有的项目建成后收益达不到预期。比较典型的就是对收费公路流量的测算，比如地方政府的预测是每天可以通行3万辆车，实际通常很难达到。“有些项目的终止，是由于社会资本与地方政府关系良好，所以对项目的前期准备工作不足，导致拿下项目之后，政府、社会资本会再谈条件，这个时候谈不拢就可能临时终止。还有一种情况就是，提供融资的金融机构发现项目存在风险也会终止，中部某省遇到过几个这样的项目。”上述PPP人士告诉经济观察报。

一位PPP项目专家告诉经济观察报，收费公路是否流标，主要看政府的风险分配，要让社会资本对投资回报有一个合理的预期。

他给记者举了一个例子，现在政府修一个收费公路，风险分担不足，预测每天通行3万辆车，并且政府对流量没有保障，社会资本谁敢来投资？

上述PPP行业人士告诉经济观察报记者，上一条收费公路要设计几条车道，需要先做流量预测，车的流量预测决定了是修一条双向量车道的路，还是双向四车道的收费公路。同样修一条路，流量测算在1—2万量，但是走一万辆车和两万辆车对财务成本影响还是很大的，这就要测算通行多少辆车才会达到社会资本的回报，比如通行一万辆车是亏，1万5千辆车微利，两万辆车赚钱。

在预估车流量之后，再确定修一条什么等级的收费公路，这就可以确定基本投资额度，运营的成本也能随之确定。投资和维护成本确定后，还要考虑设定收费站，在哪里开设出口，其实在测算流量的时候，就已经差不多确定收费站的位置。

“但是这些都是政府测算的，还需要社会资本也就是投资人的认可。社会资本对于政府的测算需要一个认可的过程，特别是政府为了修路，有动机将流量夸大。”上述PPP行业人士说。

因此，对于社会资本来说，收费公路项目的流量预测是衡量日后能否盈利的非常重要的指标。“还是以上面的例子为例，若是不够1万5千辆车，政府可以将差额补足，超过预测还可以回收。但是很多地方政府不做这样的安排，这就导致了社会资本对一些收费公路项目信心不足，所以在风险安排上，需要共同合理的风险分担。”上述PPP行业人士告诉经济观察报，流量的时间差问题十分突出，地方政府可能考虑的是长期目标，而投资人更多考虑的是近期回报。

财政补贴支出测算的直接依据，是财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。但由于《指引》没有界定项目全部建设成本和运营成本等内涵与构成，且实际测算中需要引用可行性研究提供的相关数据，因此间接涉及到另外一个计算依据，即国家发展改革委与住房和城乡建设部共同发布的《建设项目经济评价方法与参数》。这两份文件的理论体系、概念内涵和计算方法不尽相同。

《指引》运营补贴支出应根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。运营补贴测算分为政府付费模式和可行性缺口补助模式，两者都是基于同一计算原理。

以政府付费模式的项目为例，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。

《参数》是国内建设项目开展经济评价最常用的方法体系，明确了建设项目的总投资、建设投资、固定资产投资、总成本费用和经营成本等一系列名词的内涵、构成与计算公式。

《指引》在关于运营补贴支出数额计算公式解释中，对折现年数、财政运营补贴周期、年度折现率、合理利润率等名词均明确界定了相应内涵，但对项目全部建设成本和运营成本没有界定，造成了与《参数》相关概念衔接时出现“夹角”，主要表现在三个方面：

其一，项目全部建设成本与项目总投资、建设投资和固定资产投资的关系。

项目全部建设成本实际上是世界银行、国际咨询工程师联合会关于项目总建设成本的概念，包括项目直接建设成本、项目间接建设成本、应急费用和建设成本上升费用。项目总投资、建设投资和固定资产投资，是《参数》关于建设工程投资估算的相关概念，项目总投资包括工程费用、工程建设其他费用、预备费、建设期贷款利息和流动资金；建设投资包括工程费用、工程建设其他费用和预备费；固定资产投资工程费用、工程建设其他费用、预备费和建设期贷款利息。

从明细费用的内涵与构成角度分析，项目总投资比项目总建设成本涵盖范围大，项目总建设成本不包括建设期贷款和流动资金，各个明细费用均不涉及建设期贷款和流动资金；固定资产投资同样比项目总建设成本范围大，固定资产投资包括建设期利息；项目总建设成本与建设投资的内涵与构成口径是等同的。

以上分析表明，在计算运营补贴支出过程中，确定项目全部建设成本取值时，可以直接引用可行性研究投资估算中的建设投资作为项目全部建设成本数值。

其二，运营成本与项目总成本费用、经营成本的关系。

计算运营补贴支出需要确定运营成本，《指引》同样没有明确运营成本的概念内涵和计算方法。而在《参数》中，关于运营成本有两个概念，分别是总成本费用和经营成本。其中，总成本费用包括：外购原材料、外购燃料动力、工资及福利费、修理费、折旧费、维简费、摊销费、利息支出和其他费用；经营成本包括外购原材料费、外购燃料及动力费、工资及福利费、修理费和其他费用。

通过考察运营补贴支出，第一部分是基于项目全部建设成本，是在其合理利润基础上，对现值按照折旧年份折现计算终值。这实际上表明，折旧和摊销已经在折现中体现出来了，在运营成本计算中就不必考虑折旧和摊销，否则将变成重复计算；同时，运营成本是项目本身在运营过程中需要付出的代价，与融资方案无关，不涉及贷款利息，也应剔除。经过处理后，运营成本与经营成本在计算口径上变成等同了。在运营补贴支出计算中，可以直接引用可行性研究的经营成本作为运营成本。

其三，贷款利息是否计入项目全部建设成本和运营成本。

在计算运营支出补贴时，贷款利息是经常出现争议的焦点，尤其是投资数额大且杠杆系数比较高的项目，贷款利息是一项巨额支出，对各方支出责任影响显著，各方均对其高度敏感。

这个问题可以从两方面来分析：一方面，项目全部建设成本是针对项目本身而言，与项目融资方案无关，这在世界银行关于项目建设总成本构成的界定中体现最为明显，没有将贷款利息作为一项费用列入；另一方面，《指引》关于运营补贴支出数额计算引入了折现率概念，这表明运营补贴支出数额计算的经济原理是机会成本。依照机会成本概念，贷款利息作为显性成本，而折现率本身就是机会成本的体现，已将这重因素考虑在内，如果项目全部建设成本涵盖贷款利息，便意味着重复计入了。因此，贷款利息不应计入项目全部建设成本和运营成本。

在有关部门未发布明确的计算规则之前，关于财政补贴测算的相关概念与计算规则，社会各方理解有所差异是在所难免的。各方不妨共同探讨，进一步完善PPP项目财政承受能力论证的理论框架，使国内PPP模式应用得更加规范。