2017年7月21日，国务院法制办公室公布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，单是看本次征求稿的名称，PPP的定义已经局限，PPP即基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，PPP不等于政府购买服务、不等于外包、不等于特许经营、不等于BT。
根据本次征求意见稿，PPP模式中的社会资本方的定义是指依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业。虽然PPP模式下中选的社会资本方不是必须成立PPP项目公司，但是在实操层面，从独立核算、风险隔离，以及在当地缴税等角度，一般地方政府在选择社会资本时都会要求在当地成立项目公司。那么，问题来了，中选的社会资本对为本PPP项目专门设立的实施合作项目的公司（简称“项目公司”）必然承担无限连带责任吗？
很显然，根据政府采购法，中选的供应商应该向采购人承担民事责任。采购人是基于供应商的良好的商业信誉、健全的财务会计制度、履行合同所必备的设备和专业技术能力、特别是具有独立承担民事责任的能力等条件才选择的供应商。在传统的采购模式中，政府通常可能会要求项目承包商或分包商通过保函或第三人保证（例如母公司担保）等方式为其履约进行保证。若采取联合体形式的采购人，联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。
类推到PPP项目操作，政府方在选择社会资本方的时候，也是综合考虑和评估了社会资本方在投资、建设、运营的能力，最终确定的中标社会资本方。由中标社会资本方独资或合作成立项目公司。项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或者签署关于承继项目合同的补充合同，由项目公司承继其对采购人（或项目实施机构）的责任和义务。由于政府方在确定中标社会资本方的时候是看中其在投资、建设、运营的能力，而成立的项目公司作为为此项目新设的、没有任何履约能力的民事主体，应该由社会资本方为本项目提供履约担保，甚至为项目公司承担连带责任。
但是，履约担保的方式很多，通常包括履约保证金、履约保函及其他形式的保证等，并不限于社会资本方的连带责任。尤其是PPP模式与传统的采购模式有所不同，在要求项目公司提供履约担保时还需要考虑以下因素：
1、 社会资本成立项目公司的目的之一就是通过项目责任的有限追索来实现风险剥离（即项目公司的投资人仅以其在项目公司总的出资为限对项目承担责任），因此多数情况下项目公司的母公司本身可能并不愿意为项目提供额外的担保；
2、 PPP项目本身通常已经设立了一些保证项目公司按合同履约的机制（如付费机制和项目期限机制等），足以激励和约束项目公司妥善履约；
3、 在PPP项目中并非采用的担保方式越多、担保额度越大对政府方越有利，因为实际上没增加一项担保均会相应增加项目实施的成本。
为了更好地实现物有所值原则，在具体项目总是否需要项目公司提供履约担保、需要提供何种担保及担保额度，均需要具体分析和评估。政府方应该在具体的分析和评估之后，选择足够的救济手段，而不是一味的追求担保方式的更多、担保额度的更大。
最后，笔者划下重点哈，不是所有的PPP项目，政府都必然要求社会资本方为项目公司承担无限连带责任。政府在选择履约担保方式的一般原则为，所选用的担保方式可以足够担保项目公司按合同约定履行，且在出现违约的情形下政府有足够的救济手段即可。
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