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严格控制PPP项目全生命周期的财政风险
财政部PPP专家、中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所 温来成
近年来，我国PPP项目建设运营迅速发展，据统计，截至2017年6月末，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库全国入库项目共计13,554个，累计投资额16.3万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。其中，已签约落地项目2,021个、投资额3.3万亿元，覆盖除天津、西藏以外的29个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个领域，落地率34.2%。应该说，PPP项目推进取得了显著成绩，同时，政府财政风险也开始显现，需要引起高度重视。
一、目前我国PPP项目发展中的主要财政风险点
（一）有的PPP项目物有所值论证流于形式
PPP项目物有所值论证的目的，就是要把不适合用PPP模式建设运营的项目排除，从根本上排除财政风险。目前我国物有所值论证实行定性评价和定量评价相结合，以定性评价为主的政策。定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。但在执行中，物有所值论证存在问题较多，有的项目甚至流于形式。这样，就会把不适合用PPP模式建设运营的项目也拉进来，一旦项目失败，政府财政必然遭受损失。
（二）财政承受能力论证受到挑战
PPP项目是以满足公共需要为目的的项目，在价格、服务质量等方面受到政府管制，一般需要政府以财政补贴等方式给予支持，社会资本才能得到合理回报。而对PPP项目的财政支出受政府财政承受能力的限制，目前财政部规定，每年各级政府对PPP项目的承诺支出，一般不得超过本级公共预算支出总额的10%，如确实需要调整的，由省级政府向财政部备案。但财政承受能力论证作为PPP项目建设运营必须通过的环节，在执行中收到各种挑战。有些地方为了多上一些PPP项目，千方百计逃避财政承受能力论证。如以政府购买公共服务方式，变相融资搞项目建设，规避财政承受能力论证，就是典型案例。这种做法，大大增加了政府财政风险。
（三）PPP项目存在变相举债的行为
一些地方为了吸引社会资本参与PPP项目建设，不惜采取明股实债、固定收益承诺、社会资本损失补偿承诺等方式，增加了未来政府财政风险。以上方式已背离了PPP项目公共部门与私人部门风险共担、利益共享的原则，演变为变相举债行为，成为未来政府财政的巨大风险。近年来，这种现象经过多次治理，但此类案件仍时有发生。
（四）PPP项目建设运营管理体制不健全，增加了财政风险
目前我国PPP项目管理体制不健全，存在财政、发改两个部门同时在推进PPP项目建设运营的情况，发改为系统PPP项目管理对财政风险控制没有明确要求。这种状况，增加了财政风险的隐患。
二、下一步PPP项目财政风险控制的政策选择
根据目前我国PPP项目建设运营的实际情况，借鉴其他国家经验，我们认为，今后需要进一步建立健全PPP项目全生命周期的财政风险控制措施，促进PPP模式的健康发展。
（一）坚持和完善物有所值论证，排除不适合的PPP项目，降低财政风险。总结我国PPP项目经验，完善物有所值论证，逐步向定性评价与定量评价相结合，以定量评价为主的方向发展，排除不适合的PPP项目，减少项目失败的概率，努力降低财政风险。
（二）调整PPP项目财政承受能力论证的标准。见于有些PPP项目政府承诺支出可以从政府性基金预算支出，条件成熟时，将财政承受成立论证口径由公共预算调整为全口径预算，既满足地方发展PPP项目的需要，也有利于控制财政风险。
（三）优化PPP合同条款，治理隐性债务，控制财政风险。优化风险矩阵分配，控制财政风险。同时，谨慎政府财政投资、财政支出、财政补贴、土地政策等承诺支出，治理明股实债等现象，管控财政风险。
（四）健全PPP项目管理体制，加强政府信用建设，预防社会资本方索赔导致的财政风险。逐步健全PPP项目管理体制，加强政府依法履行合同管理，健全地方政府信用体系，提高对失信政府机构和负责人处罚力度，为社会树立榜样，预防社会资本方索赔导致的财政风险。
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