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8月5日，财政部网站公布《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》（财金函[2017]85号），文件指出《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）（以下简称“21号文”）规定的“10%上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分”。该文件的发布在业内引起了热议。
虽然财政部PPP中心有关人士指出，该文件并非对10%红线放宽，只是结合90号文“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”的规定，对《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）（以下简称“21号文”）相关条文的进一步阐释。但笔者认为，在实操过程中，部分地方政府可能依据该文件对10%红线实质放宽。
“21号文”第二十五条明确规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，在一般公共预算支出比例应当不超过10%”，而《预算法》规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，一般公共预算支出、政府性基金预算支出、国有资本经营预算支出都属于从预算中安排的支出，因此从21号文字面上解释，只要是财政的支付责任都应当受10%红线的约束。财政部此次发文明确了“10%上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任”，实际上是对“21号文”第二十五条的缩小解释。
此前，虽有专家或财政部领导在公开场合表达过将二十五条“从预算中安排”缩小解释为“从一般公共预算中安排”，但该类解释缺乏权威部门红头文件的背书，地方财政部门依旧不敢依据这样的“学理解释”进行财政承受能力论证。而财政部的这一函件使得该项“学理解释”变成了“立法解释”，地方财政部门就有了“尚方宝剑”。可以预见未来将有一批原本难以财政承受能力论证的项目得到放行。
诚然，基金预算的支出安排需符合政策方向和相关规定，不能突破政府性基金预算的支出范围和条件，但仍要防范各地方政府滥用该项解释，加剧地方政府财政债务风险隐患。举个极端的例子，根据《污水处理费征收使用管理办法》（财税[2014]151号）（以下简称“《管理办法》”）的规定，“污水处理费属于政府非税收入”，“纳入地方政府性基金预算管理”，“专用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处置”。A市每年的污水处理费基金预算收入恰好覆盖A市政府自营的污水处理设施的建设运营费用，且A市众多PPP项目的支付责任已将10%的财政支付额度用满，此时一个新建污水处理厂PPP项目在原规定下可能难以通过财政承受能力论证，为了促成该项目，地方政府在进行财政承受能力论证时可能会这样操作：规定该项目的政府支付责任全部从污水处理费的基金预算里安排，该项目从一般公共预算中安排的政府责任为0，通过论证。原有的污水处理设施的费用缺口怎么办呢？根据《管理办法》第二十二条的规定，协调一般公共预算来支付，毕竟没有任何法规规定相关基金预算在具体项目上的分配比率，而原污水处理设施不属于PPP项目，不受10%上限的约束。按照这样的做法和操作逻辑，相关部门该如何监管呢？
也许一个污水处理项目成功绕开10%上限的规定不会给一方财政带来太大的支付压力，但仍应警惕各地通过类似手段绕过10%上限的规定，大上快上项目，形成财政债务风险隐患。
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