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实现“一带一路”五通的PPP风险应对
崔志娟 北京国家会计学院教授 硕士生导师
作为“一带一路”的“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”,是国家走向海外的重大战略。“一带一路”为区域经济合作搭建新平台,其沿线涵盖了中亚、西亚、中东、东南亚、南亚、北非、东非等地区,并辐射东亚以及西欧。“一带一路”的核心是政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,简称“五通”,其中,设施联通是基础,民心相通是核心。
一、为何“一带一路”五通与PPP契合?
“一带一路”五通中,设施联通是“一带一路”的战略优先领域,推动沿线各国加强基础设施建设规划、技术标准体系对接,共同推进交通、能源、信息等国际骨干通道建设。设施联通不仅包括修桥建路,还有油气管道、输电网、跨境光缆建设等。民心联通是“一带一路”的战略核心领域,推动不同文明交流碰撞,汇聚和释放文化促进发展的强大正能量。民心相通包括教育、旅游、医疗、科技、文化等多层面的合作。有调研报告显示:“一带一路”其他65个国家和地区未来每年的投资需求达到8000亿美元,而国际金融机构,如亚开行和世界银行每年只能筹到240亿美元,通过亚投行每年可融到4000亿美元,资金缺口很大。因而,借助PPP模式,利用民间资本投资于“一带一路”沿线国家和地区的基础设施是非常关键的。
为何可以采用PPP模式?从“一带一路”的“五通”来看,设施联通和民心相通包含了基础设施、电信能源、科技教育、文化旅游等项目内容,这些项目都属于公共产品服务领域,符合PPP的投资领域范畴。从PPP来看,该模式是为了开展基础建设或提供公共产品服务,公共部门和私营部门实体之间建立的一种合作伙伴关系。因而采用PPP模式进行“一带一路”投融资非常必要和可行。
PPP项目的成功设施,离不开其他三通:政策沟通、贸易畅通、资金融通。
政策沟通即“在政策和法律上为区域经济融合开绿灯”,是其他四通的基础和保障。政治领域风险是PPP区域化的主要风险,要顺利实施“一带一路”战略,保证企业走出去,顺利开展PPP项目,必须推进沿线国家和地区达成“一带一路”建设的共识,构建沿线国家多层次政府间经济发展战略、宏观经济政策、重大规划项目对接的机制,形成趋向一致的战略、决策、政策和规则,结成更为巩固的“命运共同体”。
贸易畅通是“一带一路”建设的重点内容,通过共同优化产业链、价值链、供应链和服务链,促进沿线国家和地区产业互补、互动与互助。PPP合作模式集设计、建设、运营、维护、移交等环节为一体,是全产业链的项目运作模式,体现了全生命周期管理理念,贸易畅通有助于区域PPP合作。
资金融通是“一带一路”建设的重要支撑。深化金融合作,共同推进亚投行、金砖国家开发银行筹建,充分发挥丝路基金以及各国主权基金在“一带一路”重点项目建设中的资金引导作用。为配合 “一带一路”国家战略的逐步实施,中国已将建立了“一带一路”五大“资金池”,主要包括400亿美元的“丝路基金”、注册资本1000亿美元的亚洲基础设施投资银行、中国进出口进银行、初始资本1000亿美元的金砖国家开发银行、即将成立的上合组织开发银行。
综上看出,实现“一带一路”的五通与PPP模式非常契合。接下来的问题是,如何在“一带一路”上顺利实施PPP模式。
二、“一带一路”PPP实施的风险应对
相对于国内的PPP项目而言,由于一带一路建设跨国界,一带一路建设中的PPP项目会面临更大的不确定性与风险。在“一带一路”项目投资上,经济尚不发达的第三世界,其政府资金缺乏、技术力量不足、管理效率低下、基础设施投资严重不足,是“一带一路”沿线国家和地区采用PPP模式的重点投资领域。通过对第三世界国家为主的“一带一路”沿途投资环境的风险分析,从而寻找出相应风险的应对策略:
1.政治风险。
区域化投资中,由于各国的政治环境不同,政治风险主要体现在政治派系冲突导致的政治动荡、审批环节不通过、国有化政策、执法随意化、第三国干预等情况发生。据《中国企业国际化报告(2014)蓝皮书》,在2005至2014年发生的120起“走出去”失败案例中,有25%是因为政治原因所致。沿线国家和地区的法律、环保、土地、税收、社保等法律法规政策的变化等,以及缺乏对相关政策的理解是PPP项目落实的障碍。因而,“一带一路”PPP操作中需要研究和了解沿线国家和地区相关的法律法规政策,分析政治环境极其变化,以便确定PPP操作的运作方式。
2.经营决策风险。
“一带一路”沿途国家和地区,多存在对外资进入限制措施,比如限制和禁止外国企业和资金进入某些领域和产业,或者要求外国资本必须在当地建立合资企业、限制资本比重等,特别是能源和资源项目,如有的中亚国家,要求最低注册资本15万美元以上、外资持股比例30%以下;整个中亚地区,通讯、银行、大众传媒、建筑等行业的外资持股比例等都被严格限制。持股比例低下情况下,企业在项目公司的决策权受到制约。因而,对于“一带一路”PPP项目操作,在持股比例较低的情况下,需要通过合作协议和公司章程约定相关的决策权,以降低决策风险。
3.汇率、利率风险。
一方面,由于经济基础薄弱,相当多的“一带一路”沿途国家实施了更为严厉的外汇管制,特别在经济危机之后,限制外汇出境;另一方面,对于外汇储备很少甚至没有储备的国家,如阿富汗、乌兹别克斯坦、叙利亚、伊拉克等国,支付结算更多地使用本国货币,因而,这两种情况下都会导致公司的资金回收风险。此外,有些国家和地区尽管较少外汇管制,但由于汇率波动会影响PPP项目的融资成本,因而,汇率风险对区域化PPP项目影响很大。除汇率外,同一货币的利率变化不要小觑,由于PPP项目的长期性,必须重视利率波动对融资成本的影响。这就要求在开展“一带一路”PPP项目时,需要在合同条款中明确支付币种和利率波动风险的承担或补偿机制。在汇率风险管控中,尽可能将融资币种和收益币种相匹配、将融资期限和收益期限相匹配,降低汇率风险。
4.项目融资风险。
“一带一路”沿线的区域PPP项目的投资额度大,回收期限长,前期投资的回报较低,因而,从现金流角度看,需要资金融通的支持。从项目的执行角度看,企业需要具备投融资优势,以保证PPP项目的建设完成,因而,企业需要同中国进出口银行、国家开发银行,以及新搭建的丝路基金、亚洲基础设施投资银行,金砖开发银行等金融机构的密切协作和沟通,寻求资金支持、促进产融融合。除此之外,要采用多元化融资途径,利用产业投资基金、境外发债和资产证券化。
5.产业链风险。
企业参与“一带一路”沿线国家和地区的PPP项目,需要具备产业链运作能力。当前多数具有海外业务的企业,还停留在总承包阶段,即使签订了PPP项目,也只是停留在建设部分。这与企业的战略目标是为了快速地拿项目、做工程有关,缺乏持续经营和维护市场的意识。在区域化的PPP项目中,参与项目的国家众多,如企业不具有相应行业的运营能力,只从事产业链条的一部分,会增加项目的产业链风险,降低企业的市场竞争力。实现产业链的运营,可以形成可持续发展能力,如中国交建不仅帮助非洲建设机场,还帮他们建设、运营空港物流园区。因而,企业需要增强项目运营能力,以提升市场的竞争力。
6.财政支付风险。
PPP项目的资金来源,除项目的自身收益外,通常还会涉及到政府补贴,政府补贴资金来自于财政收入,政府的支付能力取决于预算支出能力,也就是政府的资产负债率水平。对于资产负债率较高的国家,其政府的财政支付能力较弱,企业面临着政府支付风险,如印度、斯里兰卡、斯洛文尼亚、新加坡、日本等等,很多国家的资产负债率都超过了70%,日本甚至超过了200%;由于其资产负债率较高,在投资时必须考虑主权国政府的偿债能力,要在合同中约定相应回报机制的资金来源,以确保资金的回收。
除上述主要的风险应对之外,还要根据具体情况进行风险识别与应对,以确保PPP项目的实施。
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