《新预算法》，43号文、50号文、80号文后，目前各地方政府都在面临这政府债务整改的问题。其实，这轮整改工作之下，地方政府需要对所有项目按重要顺序进行排序，部分超预算的项目慢慢建，一些资金不到位、本不应该建设的项目可以停掉。部分PPP项目、政府投资基金部分还存在明股实债、承诺回购本金等安排，这与撤销财政承诺函类似，虽然明显违背有关政策规定，可能也需要面临整改。部分工程购买服务的项目可以转为PPP项目，部分不规范的PPP项目必须整改成规范的PPP项目，去除掉承诺回购、收益等，但整改后的PPP，以及现有在推进的PPP项目，将面临同样的问题，那就是融资问题。
根据财政部PPP综合信息平台统计，截止2017年6月末，全国PPP入库项目共计13,554个,累计投资额16.3万亿元,覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域，落地项目2021个，投资额3.3万亿元。在实践中，PPP项目的落地率却不高，有统计不到15% 。其中，融资难问题是制约PPP项目难以落地的主要症结之一。如何看待现阶段PPP项目融资困境？从融资角度，如何解释央企国企在PPP项目中唱主角的现象？融资难“难”在哪些方面？常见的几种融资方式有哪些？
本文基于上述问题的分析，对融资难的原因进行分析，并提出可能的解决方案。
一、PPP项目参与现状
通过对已落地的PPP项目的梳理，不难发现国企、央企作为中标的社会资本方占了较大份额，民营企业则份额较小。以江苏省为例，在南京、苏州、常州等经济相对发达的地区，一方面，民营企业的实力较强，另一方面，政府还款的能力和银行融资的意愿也较强，这就更容易吸引社会资本方的参与。
截止2017年上半年，江苏省落地PPP项目43个，总金额1146亿。从中标的社会资本方的数量上看，国企、上市公司和民企相当，但从金额上看，国企占项目总金额的65%左右，而民企却只有11%，远远低于国企的金额量。而造成此类现象的原因可能与民企承受风险的能力较低，主观上倾向较小的项目有关，但若是项目融资的途径能够解决，民企可能也愿意参与到较大的项目。
二、PPP项目融资现状
PPP项目常见的融资方式主要为：一是配套贷款，通过政策性银行和商业银行按一定利率申请的贷款；二是资管计划，由证券公司、基金子公司集合客户的资产，通过发行资管计划，对接银行的理财资金投资于PPP项目；三是项目收益债，通过债券募集资金用于特定项目的投资与建设；四是信托计划，由信托公司成立专项信托计划，为PPP项目筹集资金；五是PPP产业基金，通过成立基金，发挥杠杆效应，对外募集资金。
PPP项目合作期限通常为10年以上，周期长，而且项目收益不高，低于一般金融机构的收益期望。而银行贷款利率低，贷款期限基本可以覆盖PPP项目全寿命周期。所以通常来说，PPP项目融资主要依靠银行途径解决。目前政府也有一些注册资金的引导基金可以帮助解决注册资本金融资，但数量有限，实乃杯水车薪。而PPP项目的融资基本分为两部分：资本金融资和项目融资。
（一）资本金融资
通常PPP项目资本金出资都要求30%左右，而且规定在项目生命周期内（通常10年以上）资本金不能提前退出项目公司，这对社会资本方的资金周转提出了要求，迫使社会资本方想方法进行项目资本金的融资。
目前，银行愿意与国企和上市公司建立基金，在投标阶段组成联合体进入项目公司，由基金负责项目资本金融资，企业负责项目公司的管理运作。这种方式就资本金融资较为普遍方式。通过这种方式可以帮助国企、央企利用杠杆，扩大投资规模，最重要的是实现表外融资。例如某500强央企截止2017年6月底，已批准和在审批的PPP项目共59个，涉及总投资1648亿元，其中注册资本金49.9亿元，股东借款12.2亿元，认购基金份额49.4亿元，撬动的施工总承包合同额为1097亿元，杠杆比例为10，绝大部分项目实现了出表。这样政府债务基本转移到央企和国企身上。另外，在一些小型的PPP项目中，国企和上市公司通过自有资金就可以解决项目资本金的问题。
非上市民营企业融资渠道狭窄、成本高，很大程度地削弱了其参与PPP项目的积极性。首先银行几乎不愿意与其成立基金，通过基金融资的路基本走不通。如果项目资本金金额要求较高，只有引入纯粹的财务投资人，融资成本达到8%左右，大大降低了项目整体收益。况且PPP项目的资本金占用时间长，如果利用自有资金投入到项目资本金，大大增加了民营企业的运营风险，“可能做得越多倒得越快”。
（二）项目融资
国企项目融资主要还是通过银行贷款，一般为基准利率；也可以成立产业基金，针对PPP项目进行包括注册资本金及项目资金在内的全方位的融资。
同时，上市企业也有一定的融资优势。比如浙江某上市企业，截止2017年6月底，共签约PPP项目180亿，项目施工收益下浮１５％，回报为基准利率，如果通过银行和其他金融机构进行融资，则基本没有收益。但上市公司有一融资利器，就是定向增发。只要有落地PPP项目，通过定向增发，融资成本基本为零。另外，上市企业积极参与众多的PPP项目，也有利于在二级市场拉高股价。
然而，非上市民营企业在这方面却举步维艰。以江苏省内一个政府付费的基础设施PPP项目为例，社会资本方是民营企业，银行因为担心政府方违约，民营企业跟政府的谈判能力不强，不能促使政府按时还款，希望企业对项目进行担保，承担政府违约的后果。双方反复谈判，影响了贷款落地，从项目开始申请贷款到最后落地前后持续了约８个月的时间。
根据某银行的内部材料显示，一个PPP项目想要顺利获得银行贷款，需要满足包括所处区域、项目合法合规、还款来源等在内的20多项条件。在一些经济基础较弱的地区，某些银行甚至要求项目是省级示范项目，条件非常苛刻。根据银行的审批流程，从贷款申请到批复放贷通常需要3个月至6个月的时间，在当前经济下行的条件下，银行惜贷观望的情绪比较高，审批贷款的条件更为苛刻。
这也是为什么目前PPP项目落地绝大多数是国有资本,对民营资本的挤出效应明显。PPP项目本身具有一定的特殊性，如何使社会资本方不分企业性质，平等进入项目并进行融资可能是当下亟待解决的主要问题。从目前的“政府和国有资本合作模式”逐步向“政府和民营资本”真正的PPP模式转变。
三、解析融资难的原因
最主要的原因是PPP立法缺失。PPP模式与传统金融业务如何很好的对接是当前的主要问题。由于PPP相关法律仍未正式出台，无法在融资结构和保证体系上来解决金融机构的诉求。创新模式和传统业务之间的通道、协调机制必须需要专门的法律规定来连接。
PPP项目发起不规范，结构性风险较高。目前，PPP项目是各地财政部门逐级上报，并最终以入财政部PPP项目库为准。但各地对入库项目审核能力、标准执行程度不尽相同，各地方政府对项目发起缺乏有效控制，一些不适合PPP模式、伪PPP项目在库里大量存在，导致项目本身就是先天不足。大多数政府缺乏专业PPP人才，主要是靠咨询机构出具的实施方案，项目的评估偏差较大、实操性低。这也是入库项目落地率低，金融机构参与度低的原因。
PPP项目在抵押上没有优势。一方面项目公司的固定资产不是很充分，并且固定资产的所有权并不一定属于项目公司。项目公司的主要还款来源还是未来的应收，比如政府付费、可行性缺口补贴和使用者付费。目前，银行主要通过对未来应收的评估，对应收帐款做质押，但通常应收打折并不能完成满足银行对风险控制的要求，还需要社会资本方对项目做担保，大股东和政府也不希望提供全额担保，PPP项目理论上的是一种‘有限追索权’的贷款,可在目前实际上使用的是“无限追索权”。这些都增加了项目融资的难度。
通过对社会资本的无限追索，增信地方政府。央企、国企的国有身份注定着在PPP模式开展的初期作为市场主力。国家在严控地方债务的背景下，金融机构目前最安全的市场就是PPP项目。但是由于PPP法律缺失、项目发起鱼龙混杂，所以由央企国企作为社会资本获取的PPP项目成为金融机构的热土。传统金融监管体系的制度制约，对项目公司融资只能采用大股东背景作为增信和完善融资结构的措施。有些地方银行怕当地政府违约不敢直接给政府平台公司融资，在PPP项目中通过央企、国企的信用背书就可以满足放贷条件。现实就变成央企、国企给项目所在地政府做担保，让银行做到无限追索。
退出机制的不健全导致金融机构不敢进入PPP项目。PPP项目周期普遍在十年以上，且回报率较低。大多数项目约定项目公司股权不能自由转让。所以目前只有银行作为债权形式进行融资。其余金融工具几乎无法使用。导致大量场外资金无法进入PPP市场。只有明确退出机制，提高项目保障，建立创新金融规则，才能有效建立多元化的融资通道，退出通道，增加PPP项目中资产、资金的流动性，活跃PPP融资市场、建立项目公司股权交易市场等退出机制。
四、解决方法探讨
通过梳理，PPP项目融资难的根本原因是难以规避PPP项目风险，金融机构对项目、社会资本方信心不足。在PPP项目还款来源确认后，最重要的增信措施就是担保，但目前要求项目股东为项目贷款进行担保的方式似乎有些牵强，相当于社会资本为政府信用做担保。如果能够解决担保问题，也就消除了银行构建增信措施的困扰，银行融资的问题迎刃而解。尤其是对于政府付费类的PPP项目，如果政府未按时进行支付费用，则由担保方付费，从而降低金融机构的风险，也对地方政府进行了市场化的约束。
（一）由省级政府平台公司的对省库项目的担保。
建议由省级的平台公司为PPP项目担保。这样做的好处是省级的审批单位可以严格项目的准入条件，并且可良好地掌握对申报项目的次级政府财政情况，次级政府“有多大能力做多大事情”，也可以保障PPP项目质量。同时对地方债务也有把控作用，避免一些地方政府不顾自身财政承受能力，动辄推出上百亿的PPP项目。
对银行来说，省级平台公司对项目的担保是较好的增信措施。有此类担保的PPP项目，不论中标的社会资本方是国企还是民企，都可以平等、顺利地获得项目融资。
如果地方PPP项目真正出现违约，社会资本方根本无力承担后果，不仅企业面临危机，银行无法收回贷款，甚至对国家政治、经济造成重大影响。有省级政府平台做担保，也为避免出现这种情况提供了一道屏障。
但也有一些困扰省级平台公司担保的问题。首先担保是或有负债，若担保对象违约就会成为真实的负债，可能与中央控制政府平台公司负债的精神相悖。
另外，省级政府平台公司是否有能力对全省的PPP项目进行担保还需进一步研究。最后，由政府平台公司对政府付费项目进行担保还可行，但对使用者付费担保就不合适了。以上这些问题可能还需要继续探讨，或许也需要国家政策推动才能实现。
（二）地方政府本身的平台公司进行担保
对于项目规模较小一点的项目，可以由地方政府平台公司进行担保，而这一类的PPP项目，与省级平台公司担保的项目一样，也是对政府付费类的项目进行担保。因为，地方政府的平台公司进行担保，也督促地方政府在项目立项时，考虑有多大能力做多大事，不盲目或毫无计划性地去开展一些项目，遏制过度投资的现象。
通过地方政府的平台公司担保，达到了增信的作用，金融机构放贷也比较放心。当然，这种方式，也是同样存在增加地方政府负债的风险。
（三）保险公司对PPP项目的履约保险代替贷款担保。
由保险公司对PPP项目履约保险也是一个值得探索的方式，符合“市场的问题由市场解决”的规则。由政府为项目履约购买保险，受益方为银行，也是一种增信措施。项目出现违约时由保险公司直接赔付给银行。但一些大型PPP项目的保险恐怕也是一笔巨额费用，政府是否有意愿承担，或者将保险费用变向转移给社会资本方，造成社会资本方的收益率降低，也就增加了PPP项目落地的难度。
解决融资难的问题主要还是社会资本方如何向银行融资的问题。项目落地后，担保问题如果能够解决，融资可能会相对容易。
除了担保之外，针对政府付费类或者可行性缺口补助的项目，对于规范的PPP项目，可以在年初纳入预算，这样既能够防控财政风险，又对于政府付费多一层保障。
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