【内容提要】当前，公共服务供给领域同时存在政府购买服务与PPP两种模式，但实务中对二者的认识和理解存在分歧，导致有些地方政府将更适合采用PPP模式的项目用政府购买服务模式替代，违规举债，与国家严控地方政府债务的政策相背离，极有可能产生新的系统性风险。本文拟以现行有效的政府部委规章为依据，从实证法的角度对两种模式的关系进行辨析，认为两种模式各自存在独立的适用范围及操作模式，系相互独立的并列关系。地方政府应该遵循不同模式的基本理念，依法、依规理性选择。
【关 键 词】政府购买服务 PPP模式 规范
【引 言】政府购买服务作为一种新型公共服务供给模式，更好地体现市场在资源配置中的决定性作用，是实现基本公共服务均等化的重要渠道，是构建服务型政府的有力抓手，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重大举措。[1]近年来，各地政府在购买公共服务实践中，在居家养老、社区矫正、社区服务等方面已进行了卓有成效的探索，积累了许多宝贵的经验。
自2013年起，财政部、发改委遵循党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神，出台了大量PPP模式的规范性文件，PPP进入全面推广阶段。中投顾问在《2017-2021年中国公私合作(PPP)模式深度分析及发展战略研究报告》中指出，截至2016年12月末，全国入库项目11，260个、总投资13.5万亿元，全国入库项目落地率为31.6%，项目落地数和落地率稳步上升。
但在实践中，对政府购买服务与PPP两种公共产品供给模式的认识和理解存在分歧。不少地方出现了以“政府购买服务”之名、行垫资施工及固定回报、保底承诺等变相融资之实，以规避PPP监管要求的现象。[2]例如，2016年6月29日，审计署向全国人大常委会专项报告中指出：“有的地区仍违规或变相举债。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元”。应当说，中央政府层面已经意识到问题的严重性，2016年6月1日，国务院成立由副总理张高丽为组长的政府购买服务改革工作领导小组，专门统筹协调政府购买服务改革。2016年8月4日财政部邀请专家学者就“解析不规范的PPP和用政府购买服务构成变相举债问题”召开专门座谈会。如何在理论与实务中对两种模式进行区分，成为每一个公共服务参与主体面临的主要问题。
(一)政府购买服务模式
1、基本概念
在我国，政府购买公共服务是指根据预先订立的合同（协议）或赋予的特许权，由政府财政提供资金并由政府向服务供应者购买其提供（生产）的商品、服务或公共设施，以满足使用者服务需求的一种制度安排和实施机制。[3]
《政府购买服务管理办法(暂行)》（财综[2014]96号）第二条规定，“政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。
2、政府购买服务模式的基本理念
《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）指出，“政府购买服务的指导思想和基本原则为，牢牢把握加快转变政府职能、推进政事分开和政社分开；坚持精打细算，明确权利义务，切实提高财政资金使用效率；公开择优，以事定费，坚持费随事转；坚持与事业单位改革相衔接，推进政事分开等。”
因此，政府购买服务的基本理念可以概括为“花钱买服务，以钱养事，不养人、不养资产，其实质是购买服务而不是资产。”
3、适用范围
国办发〔2013〕96号文（三）购买内容“政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。
《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综【2014】96号）规定：政府购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府新增或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，应当按照政府购买服务的方式进行。各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。该《办法》第十四条还详细规定了应当纳入政府购买服务指导性目录的各类服务。
4、参与主体及相互关系
根据相关规章规定，政府购买服务的购买主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会提供的公共服务以及履职服务，可以根据实际需要，按照规定实施购买服务。
实施服务的主体称承接主体，包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。
根据《政府购买服务管理办法（暂行）》第十九条之规定，购买主体应当与承接主体签订合同，并可根据服务项目的需求特点，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式。因此，购买主体和承接主体之间主要是基于服务项目而产生的合同法律关系，各方应该基于合同约定享有权利、承担义务。
5、运作程序
根据相关规章规定，政府购买服务的购买主体应当根据购买内容的供求特点、市场发育程度等因素，按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的原则组织实施政府购买服务。
购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。与政府购买服务相关的采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式审核、信息公开、质疑投诉等按照政府采购相关法律制度规定执行。
6、财政支出方式及相对方回报
根据《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《政府购买服务管理办法（暂行）》，政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。购买主体应当在现有财政资金安排的基础上，按规定逐步增加政府购买服务资金比例。对预算已安排资金且明确通过购买方式提供的服务项目，按相关规定执行；对预算已安排资金但尚未明确通过购买方式提供的服务项目，可以根据实际情况转为通过政府购买服务方式实施。
承接主体的回报为政府根据服务数量和质量向其支付费用。对承接主主体的绩效考核，即是选择承接主体的重要参考依据也是政府支付购买服务费用的重要依据。
（二）PPP模式
1、基本概念
根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）及发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2674号)等规章的内容，我国政府语境下政府和社会资本合作模式(PPP)是指，政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，在基础设施及公共服务领域通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
2、PPP模式的基本理念
中国财政科学研究院研究员陈新平通过梳理现有的文献，发现根据PPP用途的不同，至少存在4种不同的PPP认识维度，即PPP是一种基础设施融资工具、PPP是一种社会治理工具、PPP是一种促进城市复兴与开发的工具、PPP是推动国际合作开发的工具。[4]清华大学王守清教授认为“做PPP最重要的4个相互关联的核心原则是：风险分担、全过程集成、产出和绩效要求明确、回报与绩效关联。[5] 我国中央政府从来没有把PPP当成单纯的融资工具，而是想通过解决资金问题，推进政府投融资体制改革，通过引入社会资本先进的管理理念，改变公共服务的低效高耗，最终推动建立现代化的国家治理机制。结合当前法规对PPP模式的概念描述，PPP模式应遵循以下理念：提高政府公关产品的供给能力、提高产品运行效率、减少政府债务。
3、适用范围
根据财政部及发改委的相关文件规定，PPP模式的主要适用领域如下：[6]
发文部门 | 文件名称 | 适用原则 | 适用领域 大类 | 适用领域 明细分类 |
财政部 | 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号） | 适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。 | 城市基础设施及公共服务领域 | 城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等 |
发改委 | 《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号） | PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。 | 市政设施 | 燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等 |
交通设施 | 公路、铁路、机场、城市轨道交通等 | |||
公共服务项目 | 医疗、旅游、教育培训、健康养老等 | |||
其他项目 | 水利、资源环境和生态保护等 | |||
财政部 | 《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（2015年5月国务院办公厅转发） | 未对适用领域的特点进行限制性说明。 | 公共服务领域 | 能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等 |
4、参与主体及相互关系
PPP模式的参与方从交易框架来说，主要是PPP项目的实施主体政府方和运营方社会资本，但从PPP干系人的角度，清华大学王守清教授提出了6P的概念，即：政府方、投资人、金融机构、承办单位、第三方机构、百姓。[7]下文只从交易结构视角进行分析。
实施主体（政府方）主要指政府授权的项目实施机构和政府方出资代表。实践中实施机构主要由政府职能部门担任（法规允许事业单位担任实施主体），负责PPP项目识别、立项、采购、监督等工作。在政府参股PPP项目公司的案例中，政府通常会在PPP项目合同中约定，由其指定的下属国有企业代其出资，在政府授权范围内根据约定及公司法享有权利承担义务。
根据财政部、发改委的相关规章，社会资本方系依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括国有企业、民营企业、外国企业、外商投资企业。但本级政府下属的政府融资平台公司及平台公司控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。根据PPP项目投资大、回报周期长、业务复杂等特点，社会资本方应该具有强大的融资能力、专业能力。
PPP主体双方之间也是以项目合同为纽带开展合作，但PPP合同动辄十年以上的长期合作关系，使双方权利义务的分配有别于普通商事合同，双方必须树立真正的利益共享、风险共担的理念。另外，PPP项目合同中特许经营权的授予条款（或单独的特许经营协议）是民事合同关系还是行政合同关系，其法律性质有待理论深入研究及实践检验。
5、运作程序
根据财金〔2014〕113号文，PPP项目操作流程可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等5个阶段,每个阶段又可分为若干步骤，如下图所示：
6、财政支出方式及相对方回报
为确保财政中长期可持续性，PPP项目财政支出应开展财政承受能力论证。财金[2015]21号《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定，PPP项目开展财政承受能力论证，坚持合理预测、从严把关、统筹处理好当期与长远的关系，严格控制PPP项目财政支出规模。财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
相对方的回报来源依据项目的不同性质，主要分为以下三类：
1、使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。
2、可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。
3、政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。
二、两种模式核心异同点对比
通过上文论述，概括政府购买服务与PPP模式的核心异同点如下：
项目 | 政府购买服务模式 | PPP模式 |
基本理念 | 公开择优，以事定费，费随事转；其实质是购买服务而不是资产。 | 提高政府公关产品的供给能力、提高项目运行效率、减少政府债务；政府与社会资本风险共担、长期合作。 |
适用范围 | 适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。特别适合土地一级开发、保障房（不含保障房配套的商品房）等具备显著公益性的项目。 | 适用于政府负有提供责任，适宜市场化运作，投资规模较大，需求长期稳定，价格调整机制相对灵活、收费机制相对透明，风险能够合理分担的基础设施、公共服务类项目。 |
参与主体 | 购买主体是经费由财政承担的各级行政机关和参照公务员管理、具有行政管理职能的事业单位。纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可以根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务。 | 购买主体是政府授权的项目实施机构，一般由政府、职能部门、事业单位等担任，实践中主要由政府授权的政府职能部门担任。 |
承接主体非常广泛，可以是符合条件的事业单位、社会团体，各类型企业，尤其适合原融资平台转制而来的地方国企。 | 社会资本方可以是各类国企、民企、外企、混合所有制企业等。 本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。 | |
运作程序 | 遵循方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的原则组织实施政府购买服务。 购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。 | 程序复杂，五大阶段十九步骤，且必须有实施方案、物有所值评价和财政承受能力评估。 |
费用支付 方式 | 直接锁定财政，政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。 | 三种情况：（1）纯政府付费锁定财政；（2）纯使用者付费；（3）使用者付费+可行性缺口补助，财政负责可行性缺口补助 |
三、政府购买服务与PPP模式关系分析
由于政府职能部门不同的职责分工，导致公共领域的投融资改革政策衔接不畅，相关名词概念指向泛化，实务中对政府购买服务与PPP模式的应用产生一定程度的模糊与混乱。
当前，对两种模式之间的关系主要存在三种认识。
第一种观点：政府购买服务包含PPP模式，PPP的实质就是政府购买服务。
财政部（财金[2014]76号）文表述：一、充分认识和推广政府和社会资本合作模式的重要意义第（三）条“…政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务…”，认为政府购买服务是很大的概念，而PPP模式是其中一种表现形式。
第二种观点：PPP模式包含政府购买服务，政府购买服务就是PPP模式中的“政府付费”模式。
（财金〔2014〕113号）文附《政府和社会资本合作模式操作指南》（试行）中对回报机制及名词解释的描述：“项目回报机制包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。”国家发展改革委发改投资[2014]2724号文：“（二）操作模式选择 3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。”因此，政府付费是PPP的三种支付方式之一，是指政府直接付费购买公共产品和服务。
第三种观点：政府购买服务和PPP模式为并列关系，但在部分领域存在重合关系
国务院《关于做好城镇棚户区和城乡危旧房改造工作的意见》（国发〔2015〕37号）第三部分 创新融资体制机制 “（一）推动政府购买棚改服务（二）推广政府与社会资本合作模式”；财政部《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）中，三、妥善处理存量债务 “取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持”。
由此认为，政府购买服务和PPP为并列关系，但通过比较法规文件中关于两种模式应用领域的规定，在养老服务、医疗卫生、住房保障、公共文化、公共体育、公共交通运输、环境治理、城市维护等领域中两种模式都可采用，因此并列中有重合。
目前的主流观点，政府购买服务可以视为广义政府与社会资本合作（PPP）模式的一种，都是为了“转变政府职能、动员社会力量、改善公共服务，但其程序和规范上更为简单，可以理解为简化版的PPP。[8]
本文认为，在当前的政策语境下，政府购买服务模式与PPP模式为并列关系，并呈现越来越清晰的独立趋势，理由如下：
1、两种模式均符合党的十八大以来一直强调的“加强和创新社会管理，改进政府提供服务的方式”的基本要求，也在国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的相关文件中并列体现。
2、两种方式并存符合当前地方政府的实际诉求。地方政府既要遵守国务院部署，减少政府负债，推动财政体制改革及政府投融资体制改革，又负有大量的民生改善责任。PPP模式程序复杂、推行效率相对较低，而经济和社会需求又亟待政府公共项目的积极发展，在教育,卫生,养老等公共服务主导性领域，政府购买服务模式给各级政府提供了一个相对高效、简单的路径。因此，根据两种模式的不同特点，依法选择适用，不失为渐进改革的一种良好方式。
3、从实证法的角度，通过梳理相关规章颁布时间及主要内容，可以看出政府购买服务已经自成体系。
2013年9月26日，《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）是政府购买服务最早的专门文件：“政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。”
2014年12月15日，财政部、民政部、工商总局颁布《政府购买服务管理办法》财综[2014]96号，该办法对政府购买服务应该遵循的原则、购买主体和承接主体、购买内容、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理均作出了规定，是政府购买服务自成体系的最好例证。可以说从财综[2014]96号文开始，政府购买服务逐渐开始取得和PPP模式并行的地位。
2015年6月25日，《关于做好城镇棚户区和城乡危旧房改造工作的意见》（国发〔2015〕37号）中，两种模式并列出现，第三部分创新融资体制机制 第一“推动政府购买棚改服务”，第（二） “推广政府与社会资本合作模式”。
2016年2月2日，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》财综[2016]4号 第七条 推动土地收储政府采购工作：“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”
而自2014年9月23日财政部颁布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）起，财政部、国家发改委颁布了大量关于PPP模式的操作规范及合同范本，明显区别于政府购买服务的操作模式。
因此，政府购买服务与PPP模式独立存在、并行不悖。
四、厘清两种模式边界的建议
政府购买服务与PPP模式概念宽泛、边界模糊，地方政府执行起来无所适从，如何厘清两种模式的边界选择合适的模式，是各级政府面临的紧迫状况。为此，笔者提出以下建议供参考。
1、中央政府相关部门规范现有规章中的模糊概念，协调各部委规章中的矛盾冲突之处，并尽快出台新的规章文件（条件成熟时制定法律），厘清二者边界和关系，指导和规范地方政府操作。
2、地方政府应深入领会两种模式的出台背景及制度理念，理性选择适用政府购买服务模式或者PPP模式。
中央政府对PPP模式寄予厚望，推动PPP模式是中央政府立足当下、筹划长远而布置的战略任务。PPP模式不仅仅是单纯的融资模式，中央政府希望，在吸引社会资本资金的同时，将社会资本市场化的运营理念、经验和能力引入到公共产品及服务的供给中。通过解决资金问题，推动财政体制改革及政府投融资体制改革；通过解决管理问题，推动建立现代化的国家治理机制。[9]
因此，地方政府在基础设施建设、提供公共服务产品时，应理性解读现有两种模式的政策文件，正确理解模式理念。一般来说，凡是投资规模大、投资回报期限长、确能提高效率、依赖一定运行维护专业能力的项目应该优先选择PPP模式，反之，可以考虑政府购买服务。
3、财政部门特别是中央政府财政部门应该加执法监督力度，强化问责追责和处罚，严禁采取延期支付方式变异为购买融资服务，严禁通过政府购买服务方式进行变相融资，规避财政承受能力论证和物有所值评价。
【注释】
[1]何平 吴楠著：《政府购买公共服务法律规制研究》，合肥工业大学出版社2014年版，第1页。
[2]廖睿 代家杰 彭严著：《PPP与政府购买服务关系辨析》，http://mp.weixin.qq.com/，2017年4月20日。
[3]林闽钢著：《推进政府购买公共服务的着力点》，中国社会科学报，2014年2月7日第二版。
[4]陈新平著：《PPP的四种认识维度》，中国财经报，2016年8月1日第二版。
[5]王守清著：《政企合作（PPP）王守清核心观点》上册，中国电力出版社2017年5月版，第227页。
[6]郑逸著：《政府购买服务和PPP模式的区别与联系》，http://www.cdbutf.com/news/newsinfo.aspx?id=264，2017年4月27日。
[7]王守清著：《政企合作（PPP）王守清核心观点》下册，中国电力出版社2017年5月版，第338页。
[8]搜狐财经：《PPP模式与政府购买服务关系简析》，http://business.sohu.com/20161008/n469693211.shtml，2017年5月2日。
[9]郑逸著：《政府购买服务和PPP模式的区别与联系》,http://www.cdbutf.com/news/newsinfo.aspx?id=264，2017年4月27日。
【参考文献】
[1] 王守清，柯永建：《特许经营项目融资（BOT/PFI和PPP）》，清华大学出版社，2016年6月版。
[2]周兰萍，《PPP项目运作实务》，法律出版社，2016年5月版。
[3]王守清著：《政企合作（PPP）王守清核心观点》上中下三册，中国电力出版社2017年5月版。
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