PPP模式本质上是平等主体之间的法律关系，其交易模式的核心不过是一系列的合同，所有主体之间的关系都靠合同中约定的权利义务条款来规范；PPP项目评估、法律风险防范、法律论证无非是为客户出具法律意见书；前期尽职调查、谈判等也是律师非诉业务的惯常工作。
律师参与PPP模式，似乎非常高大上的非诉新业务，其实对学习能力强、思想敏锐的律师而言，你仅仅需要一个从事PPP业务的小小决心而已。
一、阳光之下，并无新事
根据MBA智库百科，PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。依文直译，第一个P是政府，第二个P是私人（民间资本），第三个P是合作关系，但我更愿意将Partnership解释为伙伴关系，似乎从语境上更注重合作的平等性。
一般认为，世界上首次提出PPP概念的是1992年的英国政府，并随后在欧洲各国广泛应用。近来，随着我国PPP研究的持续升温，更有某大神提出清末洋务运动中的“官督民办”就是我国PPP模式的肇始。其实，在当前我国政府的语境下，BT、BOT也是广义PPP模式的一种，如此你是否有恍然大悟之感，PPP已经在中华大地上生根多年了啊！PPP模式无非是政府利用社会资本从事基础设施建设、公用事业、公共服务的一种方式吧。
简单说来，2013年11月党的十八届三中全会提出“推进城市建设管理创新，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”这是PPP模式的根本性依据。2014年11月16日国务院颁布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发[2014]60号）》、2014年12月2日国家发展改革委颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资[2014]2724号）》、财政部于2014年11月29日颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财经[2014]76号）》，这三个文件是PPP模式的基本性文件。
此后，在国务院及各级政府大力倡导下，PPP模式在全国各地遍地开花，虽然存在各种各样的问题，但PPP模式正逐步替代政府直接举债方式成为各级政府创新投融资模式的主要手段。
二、乱花渐欲迷人眼
说起PPP模式的复杂性，似乎也有点道理。正如河南文丰律师事务所蒋修宝律师在《政府与社会资本合作（PPP）模式若干法律问题探析》一文中所言，“PPP模式完全不同于以往“借债-花钱”的地方债模式那般的简单、轻松”。
一是PPP模式交易结构异常复杂。一个完整的PPP交易模式基本包括以下主体：政府、社会资本方、融资方、承包商分包商、项目公司（SPV公司）、原材料供应商、专业运营商、保险公司、专业机构等。相关主体层级多、交叉复杂，整个交易合同体系庞大，项目操作技术要求高，风险易传导和放大，具有连锁违约、连锁反应的突出特点。
二是PPP参与主体的非对称性。在PPP的交易结构中，政府、社会资本和社会公众代表了各自的利益诉求，各自优劣势具有明显的非对称性。政府具有传统的权力强势，掌握项目用地和政策资源，拥有行政审批的权力，既是项目的授权协议一方，也是监管者，双重身份并存，特别令社会资本不安的是，政府缺乏遵规守约的传统，且具有一定的普遍性。社会资本在技术、信息和资金方面具有谈判强势，容易造成项目暴利，致使政府面临社会公众的压力，促使政府违约风险加大，会威胁到三方关系的平衡。社会公众是公共产品、公共服务的购买者和终极付费者，人数众多，更多地是以社会弱势群体的身份出现，容易形成对政府的施压，包括非理性的行为，进而打破项目各方的平衡，造成项目失败。
三是PPP项目的超长生命周期及超大投资体量。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第六条，“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过 30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。”根据当前财政部及发改委的相关PPP示范项目及入库要求，合作期低于10年的根本不予考虑，由此可以看出法律规定及政策导向对PPP项目长周期的基本要求。社会资本要对项目的全生命周期负责，合同的超长期性，无疑增大了合同履行的风险。PPP项目投资少则几亿元，多则几十亿、上百亿元的规模，关涉各方利益重大，且这种长链条的利益关系具有传导性。天量的投资规模、超长期限的投资周期决定了项目对合法性的要求即要立足于现在，更要着眼于十几年，几十年后的未来环境，深刻考验着各方的项目能力和商业智慧。
三、抽丝剥茧终有序
根据财政部财金【2014】113号文，PPP项目操作流程可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段，每个阶段又可分为若干小的步骤。
做为律师为PPP项目提供全方位的法律服务，根据项目运行阶段的不同，基本服务内容如下：
项目识别阶段
1、协助政府ppp主管部门向各行业主管部门征集ppp合作项目，提供法律咨询，对征集文件进行合法性审查，出具法律意见书；
2、对社会资本及各主管部门报送的ppp合作项目进行合法性审查、出具法律意见书；
3、对项目发起方、提供合作项目的社会资本进行法律尽职调查，出具尽职调查报告；
4、对存量项目、公共资产进行法律梳理，出具尽职调查报告；
5、对存量项目、公共资产能否纳入ppp项目进行法律研究，出具初步法律评估报告；
6、对拟开展的ppp合作项目进行法律可行性研究，拟定初步法律操作模式，出具法律可行性研究报告。
7、协助政府部门进行物有所值评价；
8、协助政府部门进行财政承受能力论证。
项目准备阶段
1、协助政府成立专门协调机构，协助制定机构的运行规则；
2、协助成立项目实施机构，提供法律咨询，对项目实施人员进行法律培训；
3、参与项目公司股权结构论证，设计具体股权结构；
4、参与分析评估项目风险，制订风险分配方案；
5、参与项目运行方式论证，制订运行方式草案；
6、参与项目交易结构论证，制订项目交易方式草案（投融资方式、回报机制、配套机制等）；
7、草拟、论证、审查项目合同体系（项目合同、项目公司设立协议、融资合同、施工合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品采购合同、保险合同等）；
8、协助建立项目监管体系（履约监督、行政监督、公众监督）；
9、协助论证项目采购方式的选择；
10、协助政府部门编制项目实施方案；
11、协助项目实施方案的审核与调整。
项目采购阶段
1、协助准备资格预审文件、发布资格预审公告；
2、参与社会资本遴选，协助谈判，对拟参与的社会资本进行法律尽职调查；
3、协助编制采购文件，进行合法性审查；
4、协助依法开展政府采购（招投标、竞争性谈判、单一来源采购），对竞争性磋商进行合法性审查；
5、协助参与响应性文件的评审，提出法律建议；
6、协助、参与谈判，起草、修改、审定项目合同文件体系；
7、协助实施机构与社会资本相关合同的签订。
项目执行阶段
1、设计项目公司股权结构、管理架构，协助设立项目公司；
2、协助设计融资管理的具体实施方案，协助项目公司或监管方合法开展融资管理；
3、为项目施工、建设、运营提供全程法律服务；
4、协助制定绩效检测与考核体系，指导实施机构合法、依约进行项目绩效考核。
5、协助编制项目中期评估方案，指导实施机构合法、依约进行项目评估。
6、对项目运营风险进行法律识别与防范；
项目移交阶段
1、协助成立项目移交机构；
2、协助编制项目移交方案，确定移交形式、补偿方式、移交内容、移交标准等；
3、参与移交谈判，草拟、修改、审查相关法律文件；
4、协助对项目进行移交性能测试，监督出具相关保函；
5、设计、论证资产移交方案，对项目资产进行法律梳理；
6、协助办理资产交割法律手续，对交割过程进行合法性审查；
7、协助开展项目的绩效评价，出具法律意见书。
四、吹尽黄沙始见金
行文至此，诸君是否已经心生厌倦，如此繁琐冗长的项目如何入手？哲学方法论告诉我们，采用归纳或演绎的方法透过事物的表面找到实质，是复杂问题简单化的有效手段。
PPP模式本质上是平等主体之间的法律关系，所有主体都是靠合同来联结，所有主体之间的关系都靠合同中约定的权利义务条款来保证，如此“高大上”的PPP交易模式的核心不过一堆合同而已。项目评估、法律风险防范、法律论证无非是为客户出具法律意见书；前期尽职调查、谈判等也是律师经常从事的工作。如此说来，所谓高端的PPP业务只是律师日常业务的综合而已，做好PPP业务，无他，但手熟尔！
笔者认为，PPP模式真正的难点在于交易框架的设计与交易模式的创新，特别是对于BOO、TOT、ROT等有别于成熟的BOT模式来说，准群把握客户需求，在错综复杂的条件中搭建公平可行的交易框架，找出合法合规的解决方法是PPP模式的根本所在，而在服务PPP项目过程中，主办律师的眼界、思路、视野较之法律专业的精深尤为重要。
本文简单表述了PPP模式一些基本概念，目的在于刺破PPP的神秘面纱，给各位律师提供一个入门的视角。正如吕良彪律师所言”法律首先是凝聚社会资源的方式，按揭、VC、PE、IPO、期货交易等制度设计，充分发挥了法律规则的杠杆功能，帮助企业“小钱赚大钱”，有效地放大了社会资源。毫无疑问，PPP模式对于科学、充分地利用和配置社会资源，促进混合所有制经济的长足发展，将起到重要的推进作用。”
随着依法治国方略的逐步落实、各级政府转变工作思路、创新投融资模式工作的有序展开，PPP模式将在长期内成为政府基础设施、公用事业等职能提供类项目的主要运作方式，律师服务PPP项目必将大有可为。
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