文章发表在《施工企业管理杂志》第349期。
作者简介：徐群山 莫吕群 中亿丰建设集团PPP研究中心
本文共分为四个部分：
第一部分：引言、PPP模式下项目公司财务管理的特点
第二部分：PPP模式下项目公司财务管理的特点（二）、项目公司财务管理存在的问题分析
第三部分：PPP模式下项目公司财务管理问题的改进对策、结语
PPP模式下项目公司财务管理的特点
项目公司的财务管理内容不完整
一般意义上的公司财务管理主要包括筹资管理、投资管理、营运资金管理和收益分配管理等内容。作为企业法人，公司独立进行相关业务管理，与股东的关联性不强。但在PPP模式下，除了股利政策，项目公司的筹资管理、投资管理主要由股东方负责，明显有别于一般意义上的普通公司。
（1）筹资管理方面。项目公司虽是融资主体，但筹资主要责任由社会资本方股东承担。由于筹资目的主要是为了建设公益设施，项目建成后无法产生足以覆盖投资的现金流入，社会资本方大多需要提供追加担保才得以保证筹资。因此，项目公司的筹资管理实质是依附于社会资本方股东的筹资管理基础之上。离开社会资本方，项目公司的筹资管理无从谈起。
（2）投资管理方面。项目公司受制于项目政府实施方的需求，项目公司在投资管理方面以执行投资决策为主，细化、落实政府实施方的愿景，几乎无需进行投资决策。投资的结果也是由第三方予以确认，从本质上来说，项目公司就是执行者，而非决策者。
项目公司财务管理存在的问题分析
PPP有关政策缺失导致项目公司财务管理混乱
根据财政部综合信息平台资料，截至2017年6月30日，PPP项目入库13554个，总投资额超过16万亿。PPP处于快速发展的通道中，可相关法律、政策制度尚不健全。财政部、发改委等各部委虽连续颁布多份部门规章，但由于部委之间就PPP管控的职能界限划分不清晰，都从部门工作出发，导致各自的规章之间甚至出现冲突的情形，从而实施机构以及社会资本在项目执行过程中无所适从。另外如土地、会计核算、税收、审计等方面存在法律、政策盲区，一定程度上导致了项目公司的财务管理混乱。
PPP项目自身的复杂性加剧财务管理的混乱局面
从政府方发起PPP项目开始，到项目建设、移交，时间跨度长，多个部门参与其中，编撰的相关文件众多，主要有可行性研究、物有所值报告、财政承受能力报告、PPP实施方案、采购文件和PPP项目合同等，涉及投资总额、建设成本、项目回报机制、利润率、折现率和合作期限等多种参数。由于PPP模式比较新颖，项目参与人、组织又多有变化，可能非律师、财务、投资类专业人士，极易出现文件之间的逻辑混乱、指标口径不一致或者前后表达不一的现象。
在项目落地后，项目公司实际业务操作过程中，利益相关方可能在财务参数、经济利益指标方面，认知、执行方面发生重大偏差，导致项目推进困难或者埋下重大隐患，进而造成项目公司财务管理的混乱。
PPP项目政府实施方缺位导致项目公司财务管理决策权威性不足
PPP项目公司，主要提供公共产品及服务，最终的受益者是公众，但项目公司的未来现金流入来源于政府财政预算资金，项目公司的实际服务对象是公众的利益代言人“公共部门”，在具体的项目中就是项目实施方。项目采购结束后，项目实施方通过授权，委托出资代表（通常是项目所在区域的平台公司）代为出资，成为项目公司股东，代其参与项目公司的日常管理，造成项目实施方在项目公司管理中的“隐形”。
但由于出资代表也是企业法人，身份和地位与社会资本方等同，无法完全取代项目实施方。项目公司存续期间，项目公司的财务管理决策，经过股东认可，虽形式到位，但由于项目实施方的缺位，相关重大决策仍缺乏权威性。
PPP项目公司的融资渠道不通畅导致项目公司很难实现有限追索
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