【国投观点】推广实践PPP的形式不必拘泥于其定义

法律界相关人士介绍，以污水处理为例，可以看出从1997年开始一直到2008年，社会资本参与污水处理厂的建设是十分积极的，因为可以形成稳定的收益。2008年的时候，出现陡然下降，是因为国家推出了四万亿的政策，政府不缺现金。PPP项目能不能推出，在哪个地方推出，是与政府的现金流息息相关的。到2012年四万亿政策慢慢消化，PPP又有了一个回升的趋势。

我国的PPP收益率在世界上是名列前茅的，因为它涉及到大量的城市化进程。根据统计，大部分PPP项目还是集中在市政项目，如污水处理、轨道交通等。英国和加拿大等推行PPP项目比较成功的国家，其投资领域主要集中在医疗、教育等。

法律界相关人士认为，不要拘泥于PPP的定义，只要有政府方参与、社会资本合作，建立一种长期合作、利益共享、风险共担的机制，就可以视为PPP。

该人士还提示，在新的基础设施投资领域，有一个新的显著特点是越来越综合化。原来的PPP项目是一个点、一个线、一个单独的项目，比如，一个桥梁、一个管道，在新的情形下，PPP项目呈现网状形式，例如，整个城市的供水、排水管网，燃气、供暖管网系统，公共交通系统。而更高端的PPP形式是区域性的，在点、线、网络型的基础上，顺应中国大规模的新型城镇化建设需要发展而来，不再是单纯的公用事业或单一项目的开发。而是土地一级开发、城市运营的发展模式。

任何的项目都不可避免地会出现风险。法律界相关人士提出，PPP的项目风险主要体现在以下几个方面：一是政策风险，包括撤销、征用和扣押风险，排他性风险，法律变更风险等，这些风险应该由政府承担。

二是建设风险，包括土地收购，土地补偿费、成本超支，融资成本增加等，这些风险应该在政府和社会资本之间合理分配。

三是运营风险，包括政府部门错误、特许经营公司错误、特许权所有人导致的协议终止等，这些风险应该由政府和社会资本方共同承担。

四是市场和收入风险，包括收益不足、随需求量波动、项目移交失败等，这些风险应该由政府来承担。

五是金融风险，包括通胀风险、利率风险、外币可获得性等，这些风险应该在政府和社会资本之间合理分配。

此外，法律界相关人士总结了本轮PPP推广以来实践中遇见的主要问题：一是顶层设计有待完善；二是公共部门仍青睐与准“公共部门”进行合作；三是社会资本的议价能力逐渐减弱，超低价中标项目频现；四是示范性项目质量不高；五是无追索权或有限追索权的项目融资支付难以实现。

他表示，PPP项目的融资就是要通过项目公司进行融资，使项目剥离出母公司的资产负债表。但我国的银行体系都需要有母公司的担保或者土地的担保。而在城市公共基础设施领域，土地是划拨用地，所以没有办法用土地进行抵押，只能通过母公司担保，完成相关授信。但是，项目融资困难时可以引入基金公司的夹层基金概念，使得项目剥离或者出表，这样可以让项目公司实现中国式的无追索权的融资。

而目前在PPP已生效判例中涉及到的主要问题有：采购程序及特许权的取得、管辖权之争——行政vs民诉、特许收益权的质押等。