——PPP项目落地难成因分析及对策建议(二)
建议一：坚持“问题导向” 制定高位阶专门法律
对于当下我国PPP立法存在的“缺乏PPP专门法律，立法层级低”问题，可以应当坚持“问题导向”的立法原则、通过制定高位阶的专门PPP法律予以解决。现行的PPP规范文件最高法律位阶的是部门规章，应当提高PPP规范文件位阶，加快PPP基本法的立法工作，在制定法律(由全国人大或人大常委会制定)条件还不成熟的情况下，可以先出台《暂行条例》、《条例》等行政法规等(由国务院制定)。
对于现有PPP规范文件的在适用存在冲突的问题，可以采取定期或者专项进行PPP相关规范清理，理顺PPP规范文件关系、清除项目实施壁垒。当然，制定专门PPP法律也是实现法律清理的有效方式之一。进行PPP相关规范文件清理时，由于涉及到不同部门的规范文件清理问题，比如如何确定清理主体、如何启动清理、如何设定清理时限、如何设计尊重法治的清理程序、如何确立民主参与机制、如何评估清理效果、高位阶的法律清理，如何与下位法清理相衔接等都应当充分考量。
建议二：构建完善的信用体系 培养政府方的契约精神
针对政府信用度低的现状，应当构建起完善的信用体系，培养政府方的契约精神和法治精神。目前，可以采取由PPP项目所在地的上级政府或中央部委层面建立PPP项目失信公示平台，对地方政府未按照PPP项目合同约定履约等失信行为进行公示，督促地方政府守约。另一方面，应当尽早研究并落实上级财政对下级财政的结算扣款机制，对失信的地方政府进行实实在在的经济惩戒，降低地方政府违约的风险。
建议三：从“以丰补歉”角度推行项目组合
地方政府在推行PPP模式时，应当推出适宜采用PPP模式的项目即优先考虑对投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目采用PPP模式，如污水处理项目、垃圾焚烧项目、收费高速路桥项目。对于地方政府推出的项目自身无收益或收益较差的，应当确保政府财政对该等PPP项目有充分的财政可承受能力。另外，在PPP项目运营模式设计上，应当结合金融机构的融资要求，从“以丰补歉”角度推行项目组合，达到项目模式与项目本身特点相结合、匹配，实现项目自身投资与收益的平衡。
建议四：项目实施机构应客观地进行可行性研究
为确保地方政府推出的PPP项目能够顺利开展，项目实施机构应当客观地进行项目的可行性研究，并按照规定进行PPP项目的物有所值和财政承受能力论证工作。对通过物有所值和财政承受能力论证、验证工作的，报政府审核通过后再确定采用PPP模式招选项目社会资本，进而签署PPP项目合同，明确合作方的权责关系。
建议五：坚持“利益共享、风险共担”原则
在PPP项目合作过程中，应当坚持以“利益共享、风险共担”的原则，地方政府在PPP项目的策划过程中，应当及时、全面地考察社会资本的合作意愿及合作能力，摒弃政府投资项目中一贯的强势态度。在股权合作、项目定价及调价机制、公司治理等事关项目收益的事项，应当放权给项目公司进行操作，政府方只需在绩效付费、政府监管等方面进行宏观管理即可，以建立平等的契约合作关系。
另外，在PPP项目合作期间，政府方需要就特许权的唯一性、税收等优惠条件、负责或协助获取项目相关土地权利、提供相关配套设施和程序审批等事项作出相应的承诺，以提供相应的投资保障。
建议六：降解融资难题 消除投资人顾虑
首先，社会资本应当积极拓宽融资渠道，对于项目自有资本金的资金缺口，社会资本应灵活借助基金、信托等融资工具，降低项目资本金融资风险。其次，应邀请金融机构前期尽早参与到项目中来，结合金融机构的意见合理确定合作模式、设计融资方案和交易结构。再次，社会资本应当高度重视PPP项目交易模式和建设手续的合法性(该类合法性审查为金融机构融资的基本前提)，以免遭致融资风险。最后，政府方应当在社会资本融资过程中充分支持，通过积极协助降低社会资本融资成本和融资风险。
建议七：完善税费征缴相关制度
一方面，各地政府应当根据相关国家的相关规定，出台详细的关于PPP项目税收减免的优惠政策；另一方面，企业在申请相应的税收返还、财政资金发放或税收减免时，也需要结合自身具体情况与当地有关部门进行充分的沟通，并争取获得相关书面协议或政府的支持性文件。除此外，鉴于PPP项目税收对于项目成本的重要影响，在PPP项目的前期阶段就应当尽早进行税务筹划。
涉及到以使用者付费作为收费来源的PPP项目，如采用政府定价或指导价的，应当在项目建设运营单位(如项目公司)正式收费前就出台具体的收费细则，明确项目的收费主体、收费标准，并允许收费主体根据PPP项目合同安排进行收费调价。同时，尽早出台保障稳定收费来源的相关政策。
建议八：调整土地管理法的相关规定
由于PPP项目是应用于基础设施和公用服务领域，符合土地划拨条件以及划拨目录的项目，可以在经批准后将项目用地直接划拨到项目上。当然，通过“招拍挂”方式获得项目用地也不存在任何法律障碍。但是，PPP项目用地的关键点在于“土地开发权与PPP项目捆绑开发”问题。
由于准经营性项目和非经营性项目采用PPP模式进行开发建设，对于项目社会资本而言，能够覆盖项目投资及收益的主要来源就是“政府补贴”，而当下地方政府的负债率居高不下，恐难以在财政部规定1的本地当年一般公共预算支出10%的财力范围内承受巨额的财政补贴。对此，如果能以项目周边一定范围内的土地作为“资源补助”由项目投资人进行投资开发，的确有助于实现项目内部投资与收益的平衡。但目前仅有铁路领域可以实行这一做法，其他领域尚不能将PPP项目与经营性土地资源直接捆绑招选社会资本。因此，可以在专门PPP法律中对此作出规定或者对土地管理法的相关规定加以调整，以利于更多PPP项目的及时落地。
建议九：强化地方政府PPP能力建设
加强地方政府PPP能力建设是解决该问题的关键。第一，可适时借力外脑增强PPP能力建设，如通过采购专业PPP咨询机构来提供PPP专业咨询服务，并加大前期费用支持，保障咨询机构咨询费能够及时到位。第二，加强主管部门人员培训，通过专题会议或研讨等形式定期组织PPP文件、政策学习，提升政府PPP项目管理能力。第三，加大PPP示范项目成熟做法的推广，借鉴同类或相似项目经验做法，提高地方政府在项目识别、入库、准备、采购、执行、移交等流程上的运作能力。
建议十：提高建筑企业全产业链资源整合能力
对此，PPP模式要求建筑企业需进一步提高对全产业链资源整合能力，需要统筹考虑PPP项目全生命周期的设计、投融资、建设、运营维护及移交的各层面。同时，建筑企业在承包商向投资人的转型过程中，在增质提效的基础上，可通过与其他环节的供应商进行“强强联合”，弥补自身业务短板，在主推PPP模式的大潮中保持有利的竞争优势。
（本文转自《建筑时报》特约撰稿/中伦律师事务所，仅供学习交流）
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