观点|贾康:关于地方债、PPP的认识

一个就是现在大家注意到的“明股实债”。据我了解，所说到的问题有，开始社会资本方加入了一部分股权做PPP，但是有另外一个约定：运行了一段时间以后政府回购，结果企业的股权又都由政府方面出钱买走了，但这个项目做起来了。这当然是一个暗度陈仓的办法，很少有PPP合同里真的把这些写进去，也可能以什么方式补充这样一项约定。这样的条款很不符合发展PPP大的取向，但另一视角看，这种股权的可流动按照PPP的机制来说又是不能完全否定的，一定意义上是需要的。因为不少企业按它的偏好很难在PPP要做20年、30年、50年的情况下，能保证我持股以后一直从头持到底。

现在如果在这方面疏堵结合，我认为第一，应该在《条例》和文件中明确规定哪些东西是违规的，是根本不能写进合同的，也不能以附加的补充的那种协议方式形成白纸黑字的条款。第二，这个事情上疏是应当怎么做呢？股权的流动机制是可以对接交易市场的。前一段时间在天津、上海只有一天之隔，都挂牌成立了金融资产交易中心。这是规范的交易平台，所谓类固定收益资产、资产的证券化、PPP里的股权流动，完全可以探索对接到这样的金融资产交易中心，做阳光化公平竞争环境下的交易。我觉得这方面应该考虑，要承认股权往往不可能从头到尾按我们意愿一成不变按照一个锁死状态持到底，就必须在市场上给它一个通道，由这个通道里以公平竞争实现流动，其实是个很好的推进要素流动情况之下，我们现代市场体系的丰富与完善。

我接触到一些企业界人士，他们已经注重这个股权交易空间，有意抓住PPP发展起来以后的股权交易来一试身手，他们说一般的金融产品我们还都觉得不够意思，我们现在有专业的团队，操作可有高科技含量，在这个领域里面做股权的交易操作，体现了我们有竞争优势的领域。整个市场上如果说能够这样把各种偏好的持股在交易平台里完成它们的要素流动，当然是一个公平竞争市场带出来的解决期限错配、资金掉期问题的机制，不同阶段上，偏好改变以后，重新组合里都有一个正当的和市场对接机制。这种市场如果能够稳定形成，实际上对消除社会资本方面的疑虑很有好处，他一方面愿意加入PPP，另外一方面又担心我进去以后一旦锁定30年我不到时候要变现怎么办？这个事情，既然有关部门已经注意到这个意义上的“明股实债”问题，除了正面去防范风险的“堵”之外，还应该有伴随堵漏洞的制度建设去打开通道的“疏”。

另外一种“明股实债”是说持股的比重非常低，似乎也可以把这个归纳为明股实债，社会资本方只持有5%-10%的股，政府方面持股还比他多一些，就违背了PPP一开始推动时的初衷——希望政府少持点股，社会资本方多持点股。另外，政府方面也不能太少，现在好像有关管理部门的态度是说总得有1/4吧，最好30%。如果股权的比例明显偏低，剩下都得靠银行、金融机构提供贷款等形式的资金支持，以这个来展开的说法，实际是股的比重高低的问题。我觉得这个问题相对容易解决，就是总结基本经验以后，可以给出一个下限，最低不能低于多少。而且我觉得政府这方面聪明一些的决策人，他们的倾向是少花钱多办事，政府持股少一点，愿意让民间资本、企业方面持股多一点，这也是应该有一个按照不同条件变化中他们自愿形成的协议——在规则方面顶多给个区间、给个下限，不应该规定得太死板。这样一个股权在整个资金里所占比重高低的问题其实不应太较真，如果处理得好的话，相对低的股权，放大效应更强一些未尝不是一个好事儿，但是这就得定制化讨论：一个具体的项目，它的股权为15%，另外一个项目股权为30%，你一定要说那个30%股权的项目水平高于15%吗？未必。它的风险防范未必就一定比15%的项目做得好。这都需要具体分析。但是从管理部门来说给一个底线这是必要的。应该在以后的实际工作中明确这样一个操作底线。

另外一个问题我顺便说一下，我一直认为广义的PPP包括BT。现在指责一些PPP是通过政府购买服务暗度陈仓，是把政府购买服务扩大到政府购买工程，这里可说是个对政府购买服务应保证名副其实的问题。但正面讲，政府采购里包括服务的采购、设备的采购，其实也包括工程采购。工程当然可以采购。广义的PPP里面的BT，就是没有供应方运营期的工程采购，政府自己一下拿不出那么多钱来，但是这个项目仍有希望比较快地做起来，为什么不能跟企业合作，把这个事先做起来，企业给政府垫付资金三年、五年、七年、八年，政府比较从容地以按揭方式把钱逐步还清。还本金之外，还多出的那一块，就是企业“在商言商”拿到的投资回报，这个投资回报应“非暴利但企业可接受”，不接受，人家不签字也做不成，但如果企业暴利，那公众的监督也过不去。在实际生活中有关部门的态度似乎是可以百分之百地排斥BT，据我观察，实际上不可能做到。我举个例子：中央现在强调2020年，数千万贫困人口的脱贫一定要做到，这叫精准扶贫，要立军令状的。7000万贫困人口现在已经脱贫了几千万，还剩另外几千万。时间已这么紧张，我们看一下四川的凉山州，那边有十分欠发达的木里、盐源，是地广人稀的少数民族地区。木里一万多平方公里，约20万人，全是山区，为那个地方的藏族同胞脱贫，政府的精准脱贫要解决一个什么问题？交通干道要赶快修好，“要想富先修路”，不修这里的干道是不行的，但凉山州政府有这个能力吗？没有这个能力。四川省政府能直接给它专款解决这个问题吗？做不到。中央政府能专款下达到凉山州解决这个问题吗？如敢对凉山州这样做，其他的欠发达地方一拥而起来攀比，中央也受不了。凉山州没有别的办法，它只能和太平洋建设合作，由太平洋建设这个民间资本出钱加快建设干道，赶快突击建成。它可以不叫BT，实际上就是BT的变形，除此之外没有别的可行方案。现实生活中，需要考虑政策的导向给点弹性，可以把BT放在最末端考虑，但不应是PPP就绝对不能做BT，因为这样就不能适应我所举的凉山州这样的具体案例。PPP无非就是一个把政府一下做不成的事情让它能做成的转换机制，当然要正视相关的风险，要争取让时间段长一点，政府得以更从容一点。这方面值得进一步探讨。

另外还有第三个角度：现在有的PPP有保底条款，违背了PPP的基本精神，就是风险共担或者对风险按照强强联合原则、以合作各方的相对优势来合理分担。PPP的协议文本里必须有风险分担方案，几十种风险因素，应由企业承担的、政府承担的、共同承担的，以及共同承担是怎么个排序，怎么个约束条件，都尽可能写清楚。但是有的时候可能出现一种情况：政府向社会资本方允诺你放心，我一定让你得到一个什么水平的回报，这就变成了保底。这个保底一旦写在条款里显然是不对的。但是客观上反过来想，企业为什么愿意跟政府合作PPP？他一定有预期，八九不离十能取得整个项目生命周期结束以后可接受的回报水平。应强调回报是非暴利的，这是政府必须坚持的，也是公众监督下必须做到的——不能是暴利水平的回报，但是一定是企业可接受的，企业如果不可接受，你强迫他签字有可持续意义吗？效果会好吗？企业应该是在一个法治的环境下，按照自己的预期做种种考量以后，觉得八九不离十，最后这个事情做起来以后，达到可接受的、是个大概率事件的回报水平，他才可能签字。这样一种供求关系是明摆着在PPP机制里的。从这个意义上来讲，所谓的保底预期不可回避，企业一定是预期保底才会做这个事情。它不是学雷锋，公益慈善事业不是体现在PPP的项目上，至少不会普遍体现在PPP项目上。如要长久追求PPP可持续，就必须理性地处理企业方面预期怎么实现？首先是法治化，这是不用多说的，不能政府三年五年换一茬以后前面的协议不算数，那不行，三十年PPP做下来，各届政府要在法治化的情况下约束自己的偏好，要依法执行，履行PPP合同。另外第二条，专业化。应尽可能地提高预测水平，八九不离十，未来整个生命周期走完以后，最大程度地近似于原来的企业预期。

除此之外，在这里面也必然要碰到一些不确定性。条款里的未尽事宜、不确定的东西出来以后，最好能和衷共济地考虑如何解决问题。有些事情发生冲突还可以调解，帮助政府和企业处理好情况变化后的妥协。这样一个预期的保底，我们可以看北京的地铁四号线。地铁在北京必须加快建设，别无选择，公共交通已经极其吃紧。前面那些年由于短期行为，要把政绩体现在路面上，以摊大饼的方式一直摊到了七环，最后证明此路不通，交通紧张局面愈演愈烈。所以，必须下决心把天文数字的资源砸到地底下，赶快建北京的轨道交通网络。建地铁这么巨量的投资，就要考虑PPP。注意到地铁这方面全球看起来管理水平最高的是香港，就请到大陆境外香港方面的资本来和北京市一起建设。当时签约的时候，据我了解实际上就有一个预期保底的问题。按照当时的约束条件，北京地铁一票到头固定价格，就是两块钱，不出地铁就是这个票价。按照这个约束条件，当时测算了政府方面对香港投资方的补贴，后来情况变化了，外部的很多东西逼着北京市也得学习别处的经验，票价不是两块钱了，是按照乘地铁的距离长短，最高的到7块钱，后面跟着的是要调整原来的方案。依据是什么？还是预期保底这样一个导向。企业方面不要想取得超额暴利，但是政府方面你得考虑企业在商言商的立场，不可能不考虑预期保底的问题。从这个方面想透，这个所谓保底无非就是明确规定一些条款，风险如何承担，一方面如果完全由政府一方承担风险，自然就会产生“道德风险”，企业无所顾忌，就不会真正发挥自己的内在积极性提高管理运营效率了，但是另外一个角度，必须考虑到合作伙伴关系的机制下，企业是要取得投资回报的，我们无非是怎么样以法治化、专业化，加上有利于和衷共济的一些制度、机制安排，使大家更认同通过伙伴关系可以把这条路走通。在原理上说，就必须承认企业是预期上可以保底它才会进来跟政府做PPP。要合理解决这方面的机制问题。我们努力的方向，应放在法治化水平的提高，和专业化水平的提高，尤其是不确定因素出现以后解决方案水平的提高，这是我们工作的重点。

再有一个，关于PPP的资产和负债的关系问题。这是一个须深入探讨的事情。据我们了解，国际上做PPP资产负债会计准则的探讨，已有不同的方法，各有利弊，现在还没有很成熟的处理办法，但已可初步总结主导的方向。我想强调的是，可以用这么一种基本的会计规则的改进完善，服务于加强控制、防范风险的要求。有的同志的看法，似乎是地方政府参加PPP，不能增加地方政府自身的债务压力。实际问题是，地方政府参加PPP，以伙伴身份和企业合在一起共同投融资，这个负债到底怎么分担？完全撇清干系是做不到的：地方政府又加入PPP，又没有增加一点负债的压力，怎么可能呢？实际生活里可以观察一下：我们已经在规则上承认在必要的时候，财政提供可行性缺口补贴。这是资金的支出，如果排在三年滚动预算里一排三年，这不叫负债。但是三年以后呢？这个项目做三十年、五十年，未来几十年可能要产生的财政支出算什么呢？它对应着一个“或有负债”的概念。至少这方面得认账。未来几十年里政府要考虑对或有负债相关的支出要尽可能高水平地做出预测和做出合理的相关协调安排，不就是这么回事儿吗？这个事情做得好，对于PPP来说不是增加风险，是降低了风险。咱们把风险看得比较透明了，大家一起来掌握这方面怎么样更好去匹配风险控制的要求。

资产负债表的概念下，要探讨会计准则，总得有些可操作的依据，应该在理论上承认做PPP会牵涉到地方政府的负债问题，过去这个负债问题没有阳光化途径的时候成为隐性负债，后来我们觉得不得不控制，地方融资平台不能再继续发挥隐性负债的作用。现在既然是一边阳光化开前门，另一边又锁死了融资平台不能再发隐性债，实际上再要处理的就是PPP这里面实际上产生地方或有负债的问题。开始的文件说把已经有的项目成功转化为PPP，可以不计入地方负债的规模，那应是当时有积极意义的一个说法，现在可以动态地来优化调整相关认识，即你现在哪怕已规范地成为PPP项目，它相关的或有负债，仍然是可以做出尽可能高水平的预测和进而防范风险的。落到争取把这个事情让它可持续地做好的话，我认为这里应该有一个专业和积极的态度。这个资产负债表在会计准则规范方面，我们应借鉴国际经验，但并不消极等待，应有规则制定者之身份，因为中国现在客观地讲，PPP的发展在全球应该称得上是主要经济体里走在前沿的。我们在后发优势这个概念之下，可以看到中国的PPP有可能体现出后发优势特点，有这个后发优势对我们来说是值得珍惜、值得看重的。虽然这段时间强调防范风险，但不能认为这就是叫停。点刹车有必要，点刹车之后经过一段时间我们的调整规范，希望进到一个更正常的速度或者必要时还可以有点加速度。风险可控的情况下为什么能加不加呢？所以，现在来说我觉得有关部门要积极调动专家的力量，借鉴国际经验，研究中国的实践，在PPP相关的资产负债会计准则这方面，提出我们自己的意见。我们有可能以规则制定者之一的身份参与国际上的合作，使全球和PPP相关的会计准则的发展，走到高水平，更为成熟化。