融资租赁在PPP领域的机遇和挑战(Englishattached)

PPP是一个新概念，是指政府和社会资本合作的关系。实际上我国从80年代就开始施行了，实践中的BOT项目、BT项目实质上就是PPP，租赁公司一直在参与PPP，最近几年租赁公司介入的一些地铁项目、高速公路项目从广义来说就是PPP。

2014年随着我国财政制度的改革，政府开始大力推广PPP。政府为什么推广PPP，目的是什么？主要是民生资金的需求到了快速增长期，收支矛盾在短期内没有办法缓解，让政府花小钱办大事，实现成本最低化，效益最优化、绩效最大化，而引入的一个新的机制。

过去几年在基础设施和公共服务领域融资的做法，土地财政也好、地方融资平台也好，其假设的前提是土地供给是充沛的、源源不断的，政府的信用是最高的、责任是无限的，实际上是不是？政府能不能为这些融资承担无限责任？肯定不行。

2014年《预算法》修订，进行预算管理制度改革，财政部发布了43号文，对地方政府债务实行规模控制。根据《预算法》的规定，地方政府只能通过发行债券方式来举债，地方债纳入预算，经地方人大审批，这是一个非常严格的标准。

我国于2014年开始推广PPP以后，国务院进行了战略部署，发布了相关文件，地方政府也是积极响应，提供了大量项目。三年来，PPP相关文件超过了360个，PPP项目数量也很大，据财政部PPP中心统计，截至2017年九月底，全国PPP项目库累计入库项目14220个，项目金额17.8万亿，覆盖31个省（直辖市、自治区），未来PPP将成为地方政府进行基础设施和公共服务投资的主要渠道。大量的项目和资金需求，这个时候就是租赁公司的机会。

关于PPP的适用范围，根据国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）的规定，主要是“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式”。

这些项目的特点是具有公益性，投资大、期限长、需求稳定，投资有回报。国务院法制办今年八月份公布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》向社会征求意见，该《条例（征求意见稿）》第三条概括了PPP项目的特点：“符合下列条件的基础设施和公共服务项目，可以采用政府和社会资本合作模式：（一）政府负有提供责任；（二）需求长期稳定；（三）适宜由社会资本方承担。”PPP结构通常有四方当事人，政府方、施工建设方、运营方，还有资金投入方，四方来达成。

PPP常用的模式有BOT（建设-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、BTO（建设-转让-经营）、TOT（转让-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）、PPP+EPC（设计、采购、施工、建设、投资、融资、运营、维护）等，有很成功的案例，例如北京地铁四号线就是PPP，该项目建设期4年，运营期30年，30年后由项目公司无偿移交给国有的京投公司，建设期内107亿土建投资由京投公司承担，46亿设备由民间资本方香港地铁公司投资，项目公司获得特许经营权，运营维护，收回投资，北京市交通委监管。PPP也有失败的案例，例如杭州湾大桥，评估造价80亿，年车流量1867万辆，实际造价210亿，年车流量1100万辆。

再如福州刺桐大桥项目，项目建成以后，由于条件没有达成，政府又在附近修了一座免费桥。这两个项目投资者损失惨重。不仅中国有失败的案例，外国也有，例如英法海底隧道，花大价钱建造，没有充分预计到渡船的经济性，使得使用量不大。台湾高铁项目，用日本的车身和法国的信号系统，不兼容，出现问题。失败的原因是多种多样的，评估误差损失、预期利益损失、唯一性等约定不明或估计不足，条款欠缺，在没有明确法律规定的情况下，合同的重要性凸显。

现金流相对稳定、可预测；经营模式区域性明显、增长性有限；客户群体相对固定；短期投资、长期受益；一次性投资高、维护费用相对较低；固定资产为主。   

除投资者自身的出资外，最大的资金来源是银行贷款，但是银行贷款期限有问题；其次还有债券融资，但发债券要求很高；股权融资有新三板、有上市等等，有很多严格要求。还有PPP产业发展基金，国家发了文件专门设立发展基金，但总量有限。

融资租赁是PPP实践中一直在用的融资方式，对于存量项目，可以采用售后回租的方式，对于增量项目，一个办法是参与设立项目公司，但是对金融租赁公司来说存在监管需要开放的问题；另一个办法是不参与股权出资，仅仅提供部分资产的融资，在这里面项目融资租赁是一个非常好的模式，还包括联合租赁、杠杆租赁等等。

最近三年，PPP项目上了很多，出现过热的现象，今年11月份相关部门发了两个文件进行调整，一是财政部办公厅2017年11月10日发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号），要求各地财政局清理整顿，把不符合条件PPP项目清除出库，防止PPP异化为新的融资平台。而是国有资产监督管理委员会2017年11月17日发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号），警戒央企PPP业务风险,要求央企投资PPP有一个总量限制，因为从现在统计来看，入围PPP项目的主体还是央企占多数，差不多达到50%以上。

这是租赁的机会，PPP要发展，这么大投资，融资租赁本身就是一种投资的工具，会有机会。但是也面临很多挑战，主要是PPP法律环境存在很多问题，首先没有统一立法，政府和社会资本究竟是什么关系？是平等民事主体关系？还是管理和被管理的关系？这个性质要把它界定清楚。