江苏省财政厅关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见
各设区市、县（市）财政局：
为贯彻中央、全省金融工作会议精神，根据财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）、省政府《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（苏政发〔2015〕101号）等文件要求，进一步规范我省政府和社会资本合作（PPP）项目，加强监管，防范风险，确保我省PPP工作可持续发展，特制定以下实施意见。
一、统一思想认识，准确把握定位，确保PPP模式健康运行。各级财政部门要充分认识推广PPP模式在“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”以及公共服务领域供给侧结构性改革中的积极作用，准确把握PPP模式的核心内涵和科学定位。坚持规范操作和从严管理，严格落实财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、省政府《关于规范政府融资行为防范化解政府性债务风险的意见》（苏政发〔2017〕124号）等文件相关规定，严禁借PPP模式变相举债融资，坚决防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台。地方政府参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对PPP项目提供担保或者出具任何还款
二、严格规范PPP项目库管理。
（二）规范PPP项目入库审核，优先选择“两个强制”项目、政府平台存量项目以及有现金流、使用者付费项目进入PPP项目库。对于无现金流、完全政府付费的项目从严从紧控制；对前期PPP项目数量较多、地方政府支出责任占比较高地区申报的项目从严从紧控制；对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险、不属于公共服务范围的纯商业类项目等不得纳入省PPP项目库。
（三）加强PPP项目库动态管理，坚持“有进有出”原则，落实动态调整机制。各市、县财政部门应加强对已入库PPP项目的跟踪管理，及时掌握项目进度，当项目出现已经不符合PPP模式运作要求、不再采用PPP模式、项目停止实施等情况时，报同级政府同意后10个工作日内向省财政厅正式行文申请退出。当项目实施与入库时相比发生重大变化（包括但不限于项目投资总额、建设内容、财政承受能力）时，按规定履行项目变更批准手续后10个工作日内，向省财政厅正式行文申请变更调整。省财政厅对市、县上报申请退出或变更的PPP项目及时审核办理。
三、健全完善PPP项目方案审核机制。各级财政部门应加强PPP项目实施方案审核，重点对物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案中的股权结构、收支测算、收益分配、政府支出责任、风险分担、定价调价机制、政府采购、融资成本、资本回报率、绩效监督管理、退出机制等进行严格审核把关，真正实现PPP项目的风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向目标。省以上试点项目实施方案继续实行由省财政厅审核备案，并通过省级采购平台实施采购。已入省库、未列入省试点的PPP项目，由同级财政部门审核备案，其中区级PPP项目实施方案由设区市财政部门审核备案，在市级以上采购平台实施采购。
四、规范建立PPP项目财政支出责任台账。各市、县财政部门要加强PPP项目财政支出责任管理，建立健全财政支出责任台账，动态记录当地财政对已签约实施PPP项目的资本金投入、政府付费、缺口性补助、风险责任及其他配套投入等各项财政承诺。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，当PPP项下财政支出责任达到当年一般预算支出10%时，一律不得安排新的政府付费PPP项目。对政府性基金安排的政府支出责任，应当符合政府性基金管理相关规定。省财政厅将建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，对接近或超出10%红线的地区进行风险预警。
五、全面公开PPP项目信息。各市、县财政部门应将所有拟采用PPP模式的项目在申报入库时同步录入财政部PPP综合信息平台，并提交省财政厅审核，通过审核的项目信息将在财政部PPP中心外网上公开。各地应根据PPP项目进展情况，及时在信息平台上填报各阶段信息，重点应公开项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、项目采购文件、项目合同等关键内容。对经同意变更的PPP项目应及时调整相关信息。省财政厅将加强对信息公开的监督管理，对公开不及时的项目进行通报，对提供的信息不真实、不完整、不准确的责令限期整改，无正当理由拒不改正、超过一定时间且督促后仍未及时更新信息的将清退出项目库。
六、加大PPP项目监督检查力度。各级财政部门应定期组织开展已实施PPP项目合规性监督检查。对擅自变更实施方案内容、未按规定程序操作、违反PPP项目管理相关规定等行为，应责令实施机构限期整改；情节严重的，应给予通报批评，并追究相关部门和人员的责任。省财政厅将组织开展PPP项目重点抽查，及时查处、纠正不规范行为，确保PPP模式规范发展。
七、健全完善PPP工作体制机制。各地要严格按照《省政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的意见》（苏政发﹝2015﹞101号）要求，建立健全政府与社会资本合作协调工作机制，成立由政府分管领导挂帅，相关部门参加的工作协调小组，在财政部门设立PPP中心（办公室），出台具体政策措施和实施细则并抓好落实，推动PPP项目加快落地和规范实施。
规范PPP模式发展，是当前和今后一段时期推广运用PPP模式工作的重要内容，各级财政部门要高度重视，在当地政府的领导下，切实担负起主体责任，加强统筹协调，做好沟通合作，合力做好PPP规范发展工作，推动我省PPP事业长期、健康、可持续发展。
2017年11月8日
关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见解读
为贯彻中央、全省金融工作会议精神，根据财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）、省政府《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（苏政发〔2015〕101号）等文件要求，为规范我省政府和社会资本合作（PPP）项目运作行为，加强监管、防范风险，确保我省PPP工作可持续发展，我厅制定了《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，现就有关问题作如下政策解读。
一、《实施意见》出台的背景是什么？
作为全国首批推广运用PPP模式试点省份，2014年以来，我省就积极探索构建较为完备的PPP制度体系，充分发挥省以上试点项目的引领作用，推动全省PPP项目的规范实施。但在PPP改革实践中，一些地方把PPP模式简化作为政府的一种投融资手段，导致产生一些隐性的政府风险。为此，厅起草了《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，旨在进一步规范PPP项目运作，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源。通过进一步加强PPP项目管理，纠正PPP中的不规范行为，开创江苏PPP事业发展新局面，促进江苏PPP事业健康可持续发展。
二、《实施意见》在PPP规范发展上有哪些亮点？
着眼于PPP规范发展，推动公共服务领域供给侧结构性改革，促进公共服务提质增效，《实施意见》有四大亮点：一是准确把握PPP模式内涵和定位。严禁借PPP模式变相举债融资，防止PPP模式异化为新的政府融资平台。《实施意见》对所有申请入库项目设定“优先入库”、“从严从紧”、“不得入库”等遴选标准；要求所有采用PPP模式的项目都要纳入省PPP项目库管理，未纳入省PPP项目库的项目不得冠以PPP项目名称。二是加强PPP项目动态管理。坚持“有进有出”原则，落实PPP项目动态调整机制。《实施意见》要求各地要加强项目跟踪管理，充分运用PPP综合信息平台，及时申请变更调整、更新PPP项目信息。三是加强PPP项目财政支出责任管理。《实施意见》要求各地要建立健全财政支出责任台账，强化财政承受能力论证10%“红线”硬性约束。省财政厅将建立PPP项目财政支出责任监测体系，对“红线”临近地区实行风险预警。四是健全PPP工作体制机制。《实施意见》要求各地建立健全PPP协调工作机制，成立政府领导挂帅、相关部门参加的工作领导小组，财政部门要设立PPP中心（办公室），出台具体政策措施和实施细则并抓好落实、提供保障。
三、如何看待《实施意见》出台的作用和影响？
规范PPP模式发展，是当前和今后一段时期推广运用PPP模式工作的重要内容，《实施意见》的出台，旨在纠正当前PPP项目实施过程中出现的走偏、变异问题。通过进一步规范，可以提高项目实施质量和信息公开有效性，更好地接受社会监督，有助于项目全生命周期的管理。通过健全PPP工作体制机制，要求各级财政部门要高度重视，在当地政府的领导下，切实担负起主体责任，加强统筹协调，做好沟通合作，促使各参与方更加注重规范运作和项目管理，合力做好PPP规范发展工作，将有利于防范和控制风险，增强市场信心，推动我省PPP事业长期、健康、可持续发展。
关于进一步鼓励、支持民营资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的实施意见解读
苏财金[2017]99号
各设区市、县（市）财政局：
为深入贯彻落实党的十九大精神，进一步深化投融资体制改革，推进基础设施和公共服务领域供给侧结构性改革，根据《省政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（苏政发〔2015〕101号）和《省政府办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的实施意见》（苏政办发〔2017〕103号），鼓励、支持民营资本积极参与政府和社会资本合作（PPP）项目投资、建设、运营，更好地发挥PPP模式在激发社会领域投资活力方面的重要作用，现提出如下意见：
一、充分认识民营资本参与PPP项目的重大意义
（一）有利于加快转变政府职能，提高政府治理能力。民营资本作为社会资本承担基础设施和公共服务项目的设计、建设、投资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，承担发展战略、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于厘清政府与市场的边界，推动政府简政放权，加快转变职能，推进国家治理体系和治理能力现代化。
（二）有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。鼓励民营资本积极参与提供公共服务，有效打破民营资本进入基础设施和公共服务领域的各种限制，大幅拓展民营资本的发展空间，有利于激发市场主体活力和发展潜力，盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。
（三）有利于发挥民营资本专业优势，提高公共服务效率。民营资本作为社会资本方参与PPP项目，能够体现“专业的人做专业的事”的比较优势，充分发挥民营资本在相关领域内建设、运营、维护等方面的专业技术特长，充分发挥民营资本机制灵活、创新力强、管理严格的优势，有效提升公共产品供给效率和服务质量，进一步降低公共服务成本费用，为社会公众提供更多更好的公共服务。
二、采取更加有效措施鼓励民营资本参与PPP项目
（一）加大基础设施和公共服务领域PPP项目向民营资本的开放力度。除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，基础设施和公用事业领域一律向民营资本开放，严禁排斥、限制或歧视民营资本参与PPP项目的行为。各级财政部门应会同行业主管部门，在新建、改建项目或存量公共资产中筛选适宜采用PPP模式的项目，同时，引导和支持民营资本推荐发起PPP项目。鼓励民营资本作为社会资本参与全省能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育和旅游等公共服务领域PPP项目，新增服务和产品供给。
（二）夯实鼓励民营资本优先参与PPP项目的制度保障。认真贯彻落实国务院、省政府有关鼓励民营资本参与PPP项目的政策要求，在PPP项目实施方案编制过程中，项目实施机构应当根据项目特点和建设运营要求，综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件，保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。凡适合民营资本参与的市政、养老、医疗、教育、旅游、体育、环保等领域的项目，在《PPP实施方案》中要有相关的鼓励民营资本参与的内容表述。
（三）进一步降低民营资本参与PPP项目条件门槛。进一步落实《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》，在PPP项目采购阶段，采购人、采购代理机构应当合理设定PPP项目采购标准和条件，不得在PPP项目资格预审文件、项目采购文件中对民营资本设置任何差别条款和歧视性条款，不得通过设置与项目投资不匹配、过高的财务门槛，包括注册资本、净资产、银行存款、银行授信额度、利润总额等将民营企业排除在外，也不得通过央地合作、招商引资、战略合作协议等形式规避政府采购流程而指定合作对象作为社会资本方。对民营资本设置歧视性条款的PPP项目，各级财政部门在审查PPP项目方案时应予以纠正，拒不纠正的，不得进入采购程序。对纯民营资本或由民营资本牵头的联合体参与PPP项目采购活动的保证金不超过项目预算金额的1%，在采购评审时可依法给予加分或减价的鼓励，具体标准在项目评审标准中确定。
（四）加大对民营资本参与PPP项目的扶持力度。鼓励各级财政部门因地制宜、主动作为，探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式，通过前期费用补助、以奖代补等手段，为项目规范实施营造良好的政策环境。各级财政部门要落实好国家、省级支持PPP项目的财政优惠政策，加强政策解读和宣传，积极帮助民营资本实施的PPP项目申报财政部示范项目。积极与中政企PPP基金、中政企江苏省PPP合作基金做好项目对接，争取基金对符合条件的民营资本参与的PPP项目优先支持。省财政厅将通过江苏省PPP融资支持基金、PPP项目以奖代补资金等方式向民营企业参与的PPP项目适度倾斜，支持和补助标准在办法规定的标准基础上增加10%。
三、切实推动PPP项目合同双方依法诚信履约
（一）依法依规平等签订PPP项目合同。在PPP模式下，政府和社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等，权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，依法平等地主张合同权利、履行合同义务。各级财政部门要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分尊重包含民营资本在内的社会资本方在PPP合同订立和履行过程中的契约权利，依法保护PPP项目各参与方的合法权益，共同维护法律权威和公平正义，增强民营资本参与PPP项目的信心。
（二）科学合理设定PPP项目合同条款。在PPP项目合同签订阶段，各级财政部门要始终贯彻物有所值原则，在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率。既要通过在政府和社会资本之间合理分配项目风险，实现公共服务供给效率和资金使用效益的提升，又要在设置合作期限、方式和投资回报机制时，统筹考虑包含民营资本在内的社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力，实现社会资本有盈利但不暴利。合理确定基础设施和公共服务价格和收费标准，完善PPP项目价格和收费适时调整机制，通过适当延长合作期限、积极创新运营模式、充分挖掘项目商业价值等，建立PPP项目合理回报机制，吸引民营资本参与。
（三）严格履行合同推动PPP项目实施。在PPP项目合同履行阶段，地方各级政府及有关部门要坚决贯彻《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对包括民营资本在内的社会资本方因此而受到的财产损失依法予以补偿。PPP项目中政府有支付义务的，项目实施机构应根据PPP项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款。
江苏省财政厅
2017年11月24日
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