负面清单模式首被地方政府应用到PPP领域。
近几年，PPP风潮在全国多地轮番掀起，诸多基础设施、文化教育项目借助PPP模式顺利落地。
但部分地方政府却借PPP变相举债，打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债、固定回报等变相融资，增加了地方政府债务风险隐患，PPP发展脱离初心。
就在近日，湖南省率先发文，对PPP和政府购买服务实施负面清单管理。据了解，这是首个省级PPP负面清单管理。与此同时，北京、吉林等地将采取措施规范PPP发展。
湖南身先试水
十九大报告指出，要坚决打好防范化解重大风险攻坚战。
2017年以来，财政部等部委密集出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）等系列文件，对PPP和政府购买服务等行为作了进一步规范，严禁利用PPP和政府购买服务行为变相举债融资。
为贯彻落实党的十九大关于坚决打好防范化解重大风险攻坚战的决策部署，湖南先发声。
湖南省财政厅相关负责人指出，文件出台的目的正是在于规范今后湖南省PPP和政府购买服务工作，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解重大风险。值得注意的是，对于PPP和政府购买服务设立负面清单，不是叫停PPP模式和政府购买服务行为，更不是停止市政道路等基础设施建设，而是根据中央规定规范有序地推进PPP和政府购买服务行为，防范和化解重大风险。
中国人民大学重阳金融研究院研究员卞永祖向《中国产经新闻》记者表示：当初推广PPP投资的目的是希望能控制降低地方债务，摒弃不正规的操作方式，但是随着项目的发展，PPP概念被混淆，带来了很多潜在风险，给地方政府带来隐性债务的发生。湖南省在PPP领域推广负面清单管理，有利于地方政府明确PPP投资领域，有利于投资者做决策，有利于项目的推广。
“供给约束和供给抑制是当前我国经济面临的严重问题，这样实质性的社会与经济问题必须于改革深化中解决，而市场准入制度作为一项制度供给正是其中的破冰口之一。市场准入制度建设将大幅降低投资与创业的门槛，从供给侧充分激发各类市场主体的潜力与活力，其最直接的表现即为，负面清单管理结合市场准入制度，将市场准入管理模式从以往的前置审批转向事中和事后管理，如此形成全新的管理思维和理念，有利于‘放开搞活’，进一步解放生产力。”中研普华研究员覃崇对《中国产经新闻》记者说道。
当然，负面清单是很好的尝试模式，不过重点应在内容上下功夫，明确规定哪些方向可以投资，对地方政府、投资者以及各方面融资机构都会起到很好的参照作用。那么在实际实施负面清单的过程中，地方政府仍需要注意什么问题？
覃崇认为，湖南是第一个实施负面清单的省份，是治理PPP乱象的一个尝试，其出发点是很好的，但是在实施负面清单时，要明确项目的重要性、运营性和适当性，同时要提出相应的解决办法，而不是直接一刀切，以利PPP的工具能够真正用好。
在业内看来，负面清单管理有助于规范PPP和政府购买服务工作，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解重大风险。不过地方政府也要合理把握PPP和政府购买服务的应用边界，通过“负面清单”思维规制及“正面清单”目录管理，细化政府购买服务应用领域，明确门槛高度，尤其应确保PPP模式在相应领域“担好责”、“站好位”。
记者注意到，湖南省发文中称，对PPP和政府购买服务实施负面清单管理，PPP模式应当用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的城市基础设施及公共服务类项目；并进一步明确，对于不属于公共服务领域、政府不负有提供义务等5种类型，不得运用PPP模式。这是首个省级PPP负面清单管理。并进一步明确，对于不属于政府职能、财政没有安排预算的情形等7种类型，不得采用政府购买服务方式。
全国管理将全面升级
据报道，北京、吉林等地将采取措施规范PPP发展。而且，分析称，将会有更多的省份将发布类似的负面清单。
覃崇说：“负面清单管理模式是法治理念和社会管理理念的根本转变，遵循了市民社会管理的基本规律，也是市场经济内在发展需要的体现。同时，从法治层面看，负面清单管理模式体现了私法自治的基本价值：在负面清单管理模式下，市场主体的行为，除非法律明确限制，否则都属合法；而行政机关的行为，除非法律明确许可，否则都是非法。这充分彰显了‘规范公权、保障私权’的法治理念，对于建设社会主义法治国家具有重要现实意义。”
“然而，众所周知的是市场具备客观的滞后性，要注意的是不能走‘先污染后治理’的路子，允许创新的同时管控亦必须同时成为重点工作之一。同时，兼顾地方社会管理效率的实际，地方政府要‘量力而行’，时刻把经济社会的公德和原则放在重要位置才是公权力的本色与风范。” 覃崇补充道。
规范PPP发展，负面清单管理模式发挥到了相应的作用，不过也引发了市场的一些担忧。
首先，这个负面清单发布以后将极大影响在清单上的项目，估计部分项目很有可能被叫停，是否会影响PPP的发展？
覃崇表示，负面清单的发布后部分项目被叫停是正常的，对于PPP和政府购买服务设立的负面清单，目的不是叫停PPP模式和政府购买服务行为，更不是停止经济建设，而是根据中央规定规范有序地推进PPP和政府购买服务行为，防范和化解重大风险，坚持正确的发展观，从保障和改善民生的根本出发，推动经济高质量、可持续发展。
卞永祖认为，前期PPP发展没有具体的规范，投资服务建设方面没有精细化管理，不过随着条例的陆续出台，政策将发挥指引作用，下一步决策继续执行还是通过其他方式转调，最大限度避免造成浪费，避免造成社会不稳定。因此，负面清单管理模式不会影响PPP的发展，反之会使得PPP未来发展有章可循，更规范。
其次，对于参与里面的社会资本应如何善后，目前还没有明确。
“项目被叫停后，对于参与的社会资本，一方面可以由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失，另一方面，可以由政府向社会资本承诺固定收益回报，另外，政府及其部门也可适当地为部分社会资本方项目债务提供担保等。”覃崇向记者表示。
另外，民资进入PPP，也需要注意为自己把好关。
覃崇认为，一方面，在项目前期，参考国家和项目当地行业的标准，认真严谨地参照标准展开项目。另一方面，与政府方建立了沟通协调机制，针对具体问题定期沟通协调。
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