作者：谭臻 ，无讼管理咨询（北京）有限公司总经理。
从财政部“财综[2014]96号文”《政府购买服务管理办法（暂行）》开始，政府购买服务逐渐开始取得和PPP模式并行的地位。财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下简称“87号文”）进一步规范了政府购买服务行为。该文件发布后，有人认为“87号文”意在限制政府购买服务，也是在限制PPP模式的开展，这种观点实质上是认为PPP就是政府购买服务，混淆了政府购买服务业务与PPP模式的区别。笔者以表格形式对二者的界限予以区分：
政府购买服务业务和PPP模式的区别一览表
项目 | 政府购买服务业务 | PPP模式 |
实施程序 | 相对简单，只要符合《政府采购品目 | 相对复杂，如必须有“物有所值评价”、“财政承受能力评估”、实施方案审批等程序。 |
实施主体 | 各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位（财综〔2014〕96号） | 政府或政府指定的有关职能部门或事业单位（《政府和社会资本合作模式操作指南》，财金〔2014〕113号） |
回报机制 | 直接锁定财政，全部是由政府付费。 | 分三种情况：（1）政府付费，即锁定财政；（2）使用者付费；（3）使用者付费+可行性缺口补助，财政负责可行性缺口补助。 |
原BT模式转化 | 原BT模式容易转化为政府购买服务 | 原BT模式一般不能转化为PPP模式 |
参与主体 | 原则上可以是各种类型企业，尤其适合原融资平台转制而来的地方国企。 | 各类国企（央企、省属国企、市属国企等）、民企、外企、混合所有制企业等，没有经过现代企业制度改制的地方政府融资平台不得作为社会资本方参与PPP项目。 |
适用范围 | 严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。 | 理论上适用范围可涵盖纯公益性、准经营性、纯经营性各类业务，但实操中纯公益性业务预计将由政府购买服务业务占据主要地位。 相比于政府购买服务，PPP模式不受政府购买服务指导性目录的限制，可以应用的范围更广，被“87号文”明令禁止不可以纳入政府购买服务的范围，可以采取PPP模式实施。 |
预算管理的要求 | 严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据（财预 〔2017〕87号）。 | PPP模式的开展不要求先有预算，但要求将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任按照相应的规定纳入年度预算和中期财政规划。 |
帮助政府解决的问题 | 缓解短期资金压力，规范政府支出 | 缓解资金压力，规范政府支出； |
业务侧重点 | 短期内能够快速出成效，同业竞争将会非常激烈。 | 更符合国家长远规划，业务从跟踪到落地时间花费较多，从长远看更具备战略意义。 |
通过上述表格中内容的对比，政府购买服务与PPP模式的界限可谓泾渭分明，二者是不同的概念，不能混淆。财预〔2017〕87号文调整和规范的对象是政府购买服务，而非PPP模式，由于该文件杜绝了不规范的政府购买服务行为，将给PPP模式的发展带来更好的前景，也更有利于PPP模式的规范操作和良性发展。
2018年2月13日，湖南省财政厅经省人民政府批准，出台《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》（以下简称《通知》），是结合湖南省的实际情况，以“一看就懂、简便易行”的方式，对财政部“财预〔2017〕50号文”（《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》）、“财预〔2017〕87号文”和“财办金〔2017〕92号文”（《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》）等相关政策文件的落实和细化，旨在严格“纠偏”、严厉“纠错”、严肃“纠风”，保障湖南省PPP和政府购买服务行为的规范、有序、健康发展，切实防范和化解政府债务风险。
对于PPP模式，《通知》规定应当用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的城市基础设施及公共服务类项目；并进一步明确，对于不属于公共服务领域、政府不负有提供义务等5种类型，不得运用PPP模式。这与“财办金〔2017〕92号文”中“不适宜采用PPP模式实施：不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的”等规定是一致的。
对于政府购买服务方式，《通知》根据“财预〔2017〕87号文”，规定应严格限制在属于政府职责范围、适合市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，必须坚持先有预算、后购买服务的原则，不得在没有落实预算资金的前提下，通过承诺付费等方式安排社会力量和事业单位提供服务。《通知》严禁各级政府及其部门利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，严禁就政府购买服务事项以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供融资担保。《通知》进一步明确，对于不属于政府职能、财政没有安排预算的情形等7种类型，不得采用政府购买服务方式。
【本文摘自《政府和社会资本合作（PPP）核心政策法规解读与合同体系解析》（谭臻、吕汉阳 著，法律出版社2018年1月第1版）第15页至第17页，有删改】
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！