作者：J先生（授权发布）
一、何为PPP？
2014年9月财政部下发《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，把政府与社会资本合作模式定义为“PPP模式”。
根据财政部2014年11月份印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》规定，PPP模式运作方式主要有三类：
一是管理外包类，具体有委托运营（Operations & Maintenance，O&M)和管理合同(Management Contract，MC)，但主要是针对存量公共资产的运营、维护或用户服务职责的委托，政府负责公共资产的全部投资。
第二类是永久私有类，是指社会资本或项目公司永久拥有PPP项目的所有权，不存在移交的问题，具体有BOO（建设-拥有-运营）模式，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款。
第三类是特许经营类，主要是通过政府机构或社会资本就具体的PPP项目发起成立一个特许经营公司（SPV），由该项目公司负责PPP项目的融资、建造和运营事项，在特许经营期限期满后，项目公司需要进行项目资产移交。根据项目公司是否参与建设以及是否拥有所有权，具体可分为BLT、BTO、BOT/BOOT、TOT、ROT，其中BOT（建造—运营—移交）模式占比最大，达到74%。特许经营类是我国PPP项目运作采取的主要模式，为此，2015年4月，发改委、财政部、住建部、交通部、水利部和人民银行联合发布关于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对基础设施和公用事业的特许经营活动进行规范。
PPP项目主要针对基础实施和公共服务类具有公益性的项目。在《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中都明确了PPP模式主要适用于公共服务、基础设施类领域，2015年5月，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》发布，自此，PPP模式在我国进入快速发展期。
PPP项目收益主要来源于使用者付费、可行性缺口和政府付费三块，分别对应经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中，政府鼓励通过BOT/BOOT等特许经营的方式运作经营类和准经营类的PPP项目，对非经营类的PPP项目，鼓励通过政府购买服务的方式解决，主要有BOO、委托管理等。
我国PPP项目运作模式图
注：
1、根据财政部PPP项目数据库的统计，目前已入库项目中可行性缺口补助占比达到48%，政府付费占比达到27%。
2、一般情况下，基础设施和公用事业特许经营期限最长不超过30年。
二、PPP模式提出的背后逻辑
PPP模式的提出和大力推行，与化解我国地方政府债务风险和政府职能转变有很大的关系。为了大幅度减轻政府财政资金压力，2014年国务院43号文和2015年执行的新预算法，明确规定地方政府举债融资机制主要针对公益性事业，融资方式仅限于政府举债、PPP和规范的或有债务，并且明确剥离地方政府融资平台的政府融资功能，融资平台的债务不在计入政府债务，财政资金不再为融资平台的债务买单。整体原则就是，对于公益性项目，能够市场化运作的，一定会市场化，无法完全市场化的就考虑政府举债和PPP来运作，尽量减少地方政府财政资金压力。
需要进一步指出的是，政府参股特许经营公司的所形成的债务不属于政府债务，也不属于政府或有债务，主要依赖政府财政补贴，纳入相应的政府预算管理，这就进一步凸显了PPP模式大力推行的逻辑。
三、PPP项目的钱从哪里来？
PPP模式本质上是一种风险共担的模式，政府更多的是负责项目的管理、协调和监督，项目建设期真正提供资金支持的比例有限，主要是以政府补贴的形式。根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）和《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号）的要求，PPP项目最低资金本的比例只有20%，政府以财政补贴的形式投资资本金的比例只会更低。
社会资本方负责解决项目融资问题，这也正是政府大力推行PPP模式的初衷之一。具体包括项目公司资本金投入和债务资金的筹集，资本金主要来源于PPP项目发起人入股资金、政府相关事业单位投资、财政补贴以及PPP基金的股权投资，一般比例为20%到30%，其余的主要通过贷款方式实现，主要包括银行的贷款和项目发起公司的委托贷款。
根据《PPP项目通用合同指南》，PPP项目社会资本方主要有符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资、经营主体，基金和金融机构包括在其他投资主体中。但国有企业仍是PPP项目主要社会资本方，民营企业的参与度较低。根据明树数据统计，2017年社会资本中，国企总成交规模占比达到77.1%，10大资本投资人中9家都是国有企业。并且这些参与投资的社会资本实际上就是建设和运营PPP项目的相关公司。根据相关研究显示，社会资本中有71%是项目的实际承建方，16%为PPP股权投资基金，7%为运营商出身的企业，也就是说，国有大型工程承包商是PPP项目的主要参与方，民营社会资本和其他主体的参与度还有待提升。这些大型的承包商一般具有设计、施工、运营等全产业链的服务能力，同时具有很强的外部融资能力，例如中国建筑、中国中铁、中国交建、中国铁建等。
在社会资本方的融资渠道中，银行通过贷款、资产计划或信托计划提供了绝大部分资金供给，实际上是PPP项目最大的出资方。然而，2017年第四季度，财政部下发的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（92号文），中国人民银行协同银监会、证监会、保监会和外汇局联合发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（意见征求稿）》，以及国资委公布的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（192号文），加强了对PPP项目资金来源的监管。92号文规定PPP项目的资本金不能通过债务性资金筹集。资管新规意见稿中更是通过多条措施直接消除了由于不同金融机构资管产品杠杆比例不一致带来的多层嵌套和通道业务，实际上限制了银行通过资产计划多层嵌套投入的PPP资本金。国家发改委、财政部PPP项目库专家张继峰判断，在融资渠道受限的情况下，2018年PPP项目融资尤其是项目资本金融资或将进入低谷期。
综上所述，PPP项目涉及资金大、投资周期长，解决项目资金和融资问题是确保项目实际落地的关键。这一方面要求中标的社会资本方要有很强的融资能力，尤其是在外部市场融资渠道受限的情况下；另一方面也需要政府为PPP项目创造良好的外部市场环境，更需要政府把控好PPP项目的入库标准和质量，因为项目本身的现金流和收益情况仍是获取项目融资的关键。
作者|J先生，来自上海攀成德企业管理顾问有限公司
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