PPP模式自2014年以来迅速发展,但相关法律制度尚不完善。国务院日前公布2018年立法工作计划,旨在规范政府投资行为的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》(即PPP条例),再次被列入立法工作计划。尽管PPP发展过程中有不合理的行为,但从其两度被列入立法计划来看,PPP依然是政府的重要政策选项,立法预期明确。今年的工作重点要放在优化制度环境,出台PPP条例给参与各方稳定的、正面的预期,夯实PPP持续健康发展的基础。
PPP条例去年首次被列入国务院年度立法工作计划。2017年7月,国务院法制办、国家发展改革委和财政部联合起草了PPP条例征求意见稿,面向社会公众征集意见,但该意见稿至今未能颁布实施。
征求意见稿的说明指出,实践中推进政府和社会资本合作模式也存在一些亟待解决的突出问题,主要是:合作项目范围有泛化倾向,合作项目决策不够严谨、实施不够规范;社会资本方顾虑较多,特别是民营资本总体参与度不高;相关管理制度措施存在“政出多门”问题等。针对上述问题,为规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作,保障公共利益和社会资本方的合法权益,提高公共服务供给的质量和效率,促进经济社会持续健康发展,有必要制定专门的行政法规。
《全国PPP综合信息平台项目管理库2017年报》显示,截至2017年12月末,全国PPP综合信息平台项目库共收录PPP项目14424个,总投资额18.2万亿元;其中,处于准备、采购、执行和移交阶段项目共7137个,投资额10.8万亿元,覆盖31个省份及新疆生产建设兵团和19个行业领域。国家示范项目697个。
发展PPP原是为了减轻地方政府财政负担,利用社会资本的技术、经验、人才等资源提高工程建设效率。但实际操作中,不少PPP项目“异变”为地方政府变相举债的工具,社会资本不是以股权形式参与、而是对政府的债权,加大了财政风险。与此同时,部分地方政府倾向于与国有企业合作的态度并未改变,而由于PPP投资周期普遍较长,担心政府信用以及退出路径尚不明确也在一定程度上遏制了民间资本参与的程度。此外,对于PPP的监管,不同主管部门也存在一定的分歧在中央层面,PPP的管理部门主要有财政部和国家发改委,尽管两部委以公共服务领域和基础设施领域相区分,但公共服务和基础设施本身就存在交叉,财政部和发改委各设各的咨询机构库和专家库,各提各的要求,地方政府在实际工作中存在混淆错乱。
2017年PPP的规范政策陆续出台。5月,财政部等六部委联合下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,明确提到规范政府与社会资本方的合作行为。6月,财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》 ,剑指一些地方打着PPP的旗号通过政府购买服务的方式开展基础设施及公用事业项目变相进行融资。11月,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,要求对存在“前期准备工作不到位”、“不适宜采用PPP模式实施”等7种情况的PPP入库项目进行集中清理,并要求2018年3月31日前全部清理完成。
财政部政府和社会资本合作(PPP)中心主任焦小平曾表示,为了促进PPP事业可持续发展,财政部把2017年定位为PPP改革规范发展年,出台了一系列规范地方融资平台、政府投资基金、政府购买服务和PPP管理的文件,指出了乱象,划出了红线,重申了规矩。
目前,各省级财政部门正在统一部署辖内市、区、县财政部门开展集中清理工作。
2017年第四季度,PPP发展势头出现明显回落。在“入库”环节,四季度新增项目数量和投资额较三季度分别减少58%和51%,入库速度明显放缓。而在“落地”环节,四季度新增项目数量较三季度减少约三分之一。
大岳咨询总经理金永祥认为,如今,PPP条例再度被列入立法计划传递出一个重要信息:PPP仍是政府的政策选项。政府推动PPP立法工作,未来PPP有法可依,将会越来越规范,这与去年11月以来全国范围内的PPP整改工作目标是一致的。
国务院发展研究中心研究员孟春表示,2017年PPP工作的主基调是“规范”,在促规范过程中谋发展,引导市场做规范的PPP。近期财政部、国资委等部门密集出台的PPP相关政策在短时期内可能会造成PPP市场阵痛,但从长远来看,会让PPP市场规模更合理、更有效率、更可持续。今年的工作重点要放在优化制度环境和营商环境上来,尽快出台PPP条例和配套政策,给参与各方稳定的、正面的预期,夯实PPP持续健康发展的基础。
上海济邦咨询公司董事长张燎认为,PPP条例立法进度有了明确预期,2018年PPP条例出台概率大增。
江苏现代咨询投融资事业部研究员沈星表示,这意味着PPP条例的立法进度有了明确预期,如果不出意外,今年我国首部国家层面的PPP法律文件将大概率正式出炉。
在PPP立法推进方面,金永祥分析,即使条例出台也会到年底。国家发改委和财政部之间的协调是PPP立法的关键因素,未来国家如何管理PPP可能会进一步明晰,这需要一个过程,今年下半年PPP立法进度将会加快。根据国务院机构改革方案,国务院法制办将并入司法部,而原先法制办是PPP立法的牵头单位。另外,国家发改委和财政部之间的协调同样是PPP立法的关键因素,这次机构改革后,中央政府怎么管理PPP可能也会进一步明晰,这需要一个过程。
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