【PPP+EPC模式法律服务研究专栏】PPP+EPC模式理论阐释及其现实例证

（一）“伪PPP+EPC模式”例证分析

笔者在做PPP项目咨询与评审过程中，遇到的EPC项目并不少见，但一些项目在实际操作中是由政府承担设计工作（某些项目的设计方案甚至在PPP项目实施方案制作前已通过审批），只是在PPP项目实施方案中将工程项目承包模式写为EPC，将设计费用计入工程总投资，由中标社会资本方中标后将设计费用支付给政府部门，再由政府部门在项目运营期分期返还于中标社会资本方，这不过是缓解地方政府债务压力的资金运营模式，并不是真正意义上的PPP+EPC模式，是“伪PPP+EPC模式”。

这种运作方式一方面不能充分发挥PPP+EPC模式的优越性，不利于设计方案的优化，无助于项目成本的控制，不能帮助提高工程效率，也不能倒逼中标社会资本方提升管理人员综合素质；另一方面，采用“伪PPP+EPC模式”，人为做大项目总投资额，虽然缓解了地方政府一时的债务压力，但从长远来看，政府将付出更大的资金成本。

（二）成功例证分析

 笔者认为，PPP+EPC模式的前身是“BOT+EPC模式”，只不过在“在此轮中国特色PPP建设浪潮中，有人将“BOT+EPC”改头换面为“PPP+EPC”重新推出而已。早在2001年，重庆市政府在渝邻高速公路的建设中率先采用了BOT模式，随后在渝遂高速、垫忠高速项目上相继实施该模式，并取得较好效果，重庆市进入新千公里高速公路建设阶段后，大部分公路项目面临着建设难度大、每公里造价高和收益回报率相对较低的状况，如果继续采用BOT模式，则政府必须给予投资人额外的补偿，否则就难以吸引投资人。但是，由于交通基础设施的投资过大，政府没有足够的财力以现金方式进行补偿。因此，在项目投资人招标时就将项目的设计和施工一并以总承包的方式承包给投资人，用项目的设计和施工利润来弥补BOT模式投资收益的不足，从而达到吸引投资人的目的，即BOT+EPC模式，其实质上就是PPP模式的一种创新。近年来，随着PPP模式在全国的迅猛发展，成功适用PPP+EPC模式的项目越来越多，比如武汉市江夏区“清水入江”项目、广西北流市印塘圭江大桥及引道工程项目、安徽省宣城市阳德道路工程EPC+PPP项目。通过对这些案例进行分析，可以发现PPP+EPC项目要取得成功，应从以下几点着力：

 1、实行PPP+EPC整体采购。即PPP投融资模式+EPC承发包模式整体采购，采用固定总价合同。这样的操作模式一方面可以集思广益，让各家潜在社会资本在投标时即参与市场定位、产业策划、优化设计方案，使得设计方案更为合理，更符合市场需求;另一方面，减少设计变更甚至重大调改，从而降低项目总投资，减少政府不必要的支出;同时还可以增加项目的收益性，减少项目后期纠纷，使项目得以顺利实施。

2、做好充分的前期工作准备和采购流程设置，降低PPP+EPC模式下项目的交易风险和成本。采用EPC+PPP模式，对政府项目前期工作、政府采购管理、政府决策管理能力都提出了更针对性的要求，对PPP咨询机构对项目全过程管理和投资控制的咨询能力也提出了较高的要求。项目实施机构应根据EPC设计方案和投资总价的竞争要求，委托设计单位编制初步设计方案并且对地质情况进行相对详细的勘察，给社会资本投标提供合理的投资参考资料，提高设计方案和可调总价竞争的可行性，降低社会资本的投标风险及政府与社会资本的交易风险成本。

3、提高项目总承包企业的运营能力。一方面，设置设计监理机制，强化社会资本从投标设计方案到施工图阶段的设计监督，设置过程中的设计优化的绩效激励机制，保障全过程设计管理中政府和社会资本的边界清晰和管理主动性。  另一方面，工程总承包企业必须做好充分的市场调查，做好市场预测工作和风险分担机制，加强管理人员的风险管理意识，建立有效的项目风险管理制度和措施，设立强有力的项目建设管理机构和运营管理机构，并设置专业人员。对项目从前期可行性研究、设计、施工、验收到运营整个项目过程中的各项活动进行有机的计划、组织、控制、协调，主要对工程的设计标准、质量、进度、费用等关键因素进行严密的控制，使各项指标控制在预期的范围之内。

4、设置公正公平的竞争机制，引入优秀民营企业（牵头）和央企联合体作为社会资本。对于PPP+EPC模式，大型央企相对具有更强的风险管理能力，而民营企业相对更追求创新和管理效益的发挥。PPP+EPC项目应设置公正公平的竞争机制，合理评价各类社会资本的优势，吸引具有相对优秀的投融资管理、设计创新和投资管理能力的企业联合体通过公开竞争成为中标社会资本方。

从入选全国PPP示范项目库的项目类型来看，真正适用PPP+EPC模式的项目并不多，虽然PPP+EPC模式并不是适用所有的PPP项目，但PPP+EPC模式一定是探索提升PPP项目质量管理的重要课题。我们要认识到该模式的优越性，正视其适用过程中存在的问题，吸收成功案例的经验，加快推进PPP+EPC模式的正确及高效适用。

李贵修，上海市建纬（郑州）律师事务所高级管理合伙人、副主任；中国民主同盟河南省住建厅总支部副主委；河南省政府和社会资本合作（PPP）推介专家；河南省财政厅评审专家；郑州仲裁委员会政府和社会资本合作（PPP）仲裁院副院长、招投标中心副主任、仲裁员、评审委员会委员、评审专家；河南省法学会经济法研究会常务理事；河南省法学会房地产法研究会理事；河南省法学会仲裁法学研究会理事；河南省法律咨询协会政府和社会资本合作（PPP）专业委员会会长；许昌市政府和社会资本合作（PPP）法律专家；河南省律协建筑房地产法律委员会执行委员等。致力于PPP、政府购买服务、地方债、百城提质行动、政府投融资平台改革等领域的实践和研究。曾参加国务院法制办PPP实施条例立法现场调研会，并做了《PPP立法需要重点解决的问题》的主题发言，受到国务院领导重视，多条立法建议被采纳，条例征求意见稿出台后又经国务院法制办的领导邀请撰写了《对基础设施和公共领域政府和社会合作实施条例（征求意见稿）的思考和建议》，受到国务院法制办领导的充分肯定。李贵修主任还亲任多地政府、上市公司、金融企业、建设企业的PPP专项顾问或投融资顾问。并带领团队为数十个项目提供了全流程的咨询服务，对政府购买服务、PPP、地方债管理有深厚的理论研究和实践经验。

冯阳，上海市建纬（郑州）律师事务所律师；郑州大学法学院民商法学硕士；二级国家注册建造师；专注于PPP领域理论与实践研究，参与多个PPP项目全流程咨询服务。

上海市建纬（郑州）律师事务所是上海市建纬律师事务所在全国成立的第十二家分所。

上海市建纬律师事务所成立于1992年，系中国大陆首家以建筑、房地产、城市基础设施建设及相关领域法律事务为专业特色的律师事务所。上海市建纬律师事务所自成立以来秉持“超前、务实、至诚、优质”的服务理念，以诉讼、仲裁和非诉讼等法律服务方式为客户提供专业化服务，并不断深化和拓宽法律服务领域和地域，现已形成上海总所与北京、深圳、昆明、武汉、长沙、杭州、福州、天津、乌鲁木齐、南昌、南京、郑州、西安、包头、合肥、重庆各分所及数家联盟所资源共享的规模化法律服务格局。

2005年、2008年被中华全国律师协会评为全国优秀律师事务所；2013年、2015年被评为2015ENR/建筑时报最值得推荐的10家中国工程法律律师事务所；2014年、2015年度获评钱伯斯建筑工程领域第一名（中资律师事务所）和房地产领域第二名（中资律师事务所）；2017年建纬律师事务所荣获建筑工程&房地产领域“杰出律所”金牌。

2016年12月15日，建纬郑州律师事务所获批成立，建纬郑州律师事务所系河南省首家以城市基础设施建设、房地产开发、建筑工程施工、公司金融法律服务、政府与社会资本合作（PPP）全过程法律服务为主的专业律师事务所。