PPP下一步:规范发展

1.PPP项目入库数量与规模

政府和社会资本合作（PPP）近年来在我国得到大力推广，2015年经历井喷式发展，2016年尤其是2017年随着规范PPP管理力度的加强，入库项目数量和规模出现较大幅度下降。根据全国PPP综合信息平台项目数据，2015年全国入库项目5992个，是上年入库项目数量的7.79倍；2015年入库项目金额71764亿元，是上年入库项目金额的5.99倍。2016、2017年入库项目数量分别是4912、1981个，项目金额58663.63亿元、29364.7亿元。2017年发生退库项目973个。

截至2017年12月31日，根据全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库数据，全国PPP入库项目共计14424个，累计投资额18.2万亿元。为优化管理，财政部PPP中心将项目库中尚处于识别阶段，即未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，地方政府部门有意愿采用PPP模式的项目，纳入储备库管理，列入储备项目；将已处于准备、采购、执行和移交阶段，完成物有所值评价和财政承受能力论证审核的项目，纳入管理库管理。截至2017年12月31日，储备库项目共计7287个，占总项目库的50.52%，投资额7.4万亿元；管理库项目7137个，占总项目库的49.48%，投资额10.8万亿元。在管理库中，4408个项目处于准备、采购阶段，占管理库的61.76%；2729个项目处于执行阶段，0个项目处于移交阶段，PPP项目落地率为38.24%（落地率=（执行+移交项目数）/（准备+采购+执行+移交项目数））。

2.PPP项目行业分布情况

PPP项目库涉及能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他等19个一级行业。在管理库中，截至2018年1月31日，市政工程、交通运输、生态建设和环境保护项目数排前三，分别为2782个、1072个和574个，分别占全国PPP管理库项目总数的37.36%、14.40%、7.71%，接近全国PPP管理库项目总数的60%。

3.PPP管理库项目地区分布

管理库中各地项目数和投资额分布差距较大。截至2018年1月31日，河南、山东（含青岛）、湖南项目数量居前三位，分别为695个、679个、591个，占管理库项目总数的26.4%。深圳入PPP管理库项目只有1个，上海、厦门、西藏PPP项目各是2个。PPP管理库项目中投资额居前三位的是湖南、贵州、河南，分别为9198亿元、9058亿元、8394亿元，占管理库项目总投资的23.5%。PPP管理库项目投资额最低的是深圳和上海，投资额各为16亿元。可以看出，PPP项目的多少并不完全与地区现有经济实力正相关，还与地区目前经济发展建设的需求关系密切。经济建设需求和经济实力都是影响PPP的重要因素。

4.PPP管理库项目投资回报机制分布

管理库项目按投资回报机制构成分为：可行性缺口补助（即政府市场混合付费）类项目、政府付费类项目、使用者付费类项目。截至2017年12月31日，可行性缺口补助项目最多，共2930个项目，投资额为5.9万亿元，分别占管理库项目数量和投资金额的41.1%和54.7%；政府付费类项目居中，项目数为2884个，投资额为3.3万亿元，分别占管理库项目数量和投资金额的40.4%和30.6%；使用者付费类项目最少，项目数为1323个，投资额1.6万亿元，分别占管理库项目数量和投资金额的18.5%和14.7%。

5.国家示范项目

在全国PPP项目库中，截至2017年12月末，有三批国家示范项目共计697个，总投资1.8万亿元。2014年第一批22个（最初为30个，陆续调出8个），总投资714亿元，落地率100%；2015年第二批162个（最初为206个，陆续调出44个），总投资4861亿元，落地率100%；2016年第三批513个（最初为516个，陆续调出3个），总投资11943亿元，落地率76%。发生退库的原因主要有三类：一是项目不再采用PPP模式。有的项目缺乏对社会资本的吸引力，有的总投资额过小或期限过短；有的已采用其他模式；二是项目停止。有的项目因征地受阻、前期手续不全或不符合PPP操作流程，无法推进，已被政府叫停；三是项目整合。一些项目在前期重复入库，后期逐步整合删减。

示范项目涵盖除政府基础设施外的其余18个行业。落地示范项目排前三位的分别是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护项目。其中，市政工程256个，占落地项目总数的44.8%，落地率84.2%，占据绝对主体地位；交通运输61个，占落地项目总数的10.7%，落地率78.2%；生态建设和环境保护51个，占落地项目总数的8.9%，落地率86.4%；其他各类204个，占落地项目总数的35.7%。

572个落地国家示范项目签约社会资本共944家。其中，国有企业（含国有独资、国有控股）549家，占比58%，是社会资本方的主力军；民营企业（含民营独资和民营控股）328家，占比34.7%；港澳台和外商40家，占比5%；其他27家，占比3%。

2017年，在牢牢守住不发生系统性金融风险底线的背景下，国务院相关部门轮番出台相关政策，总体来看，各种新政致在推动PPP规范式发展，防范风险于未然。

1.防止PPP被违规滥用、异化为地方政府的融资平台工具。严禁地方政府利用PPP方式违法违规变相举债，规范地方政府举债融资行为，地方政府不得以任何方式向社会资本方承诺回购其投资本金、保障其最低收益和承担其投资本金损失。严禁地方以政府购买服务名义违法法规融资，为PPP建设工程项目变相举债。规范PPP综合信息平台项目库管理，防止PPP被异化为新的融资平台，遏制隐性债务风险增量，回归PPP创新公共服务供给机制的本源，促进公共服务提质增效，严格新入库PPP项目标准，集中清理已入库项目。

2.加强中央企业PPP业务风险管控，控制央企债务风险；鼓励民间资本参与PPP项目。国资委发文《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》意在推动供给侧结构性改革的大背景下，有效去杠杆、防风险，要求央企加强源头管控、集团管控，依法依规操作PPP项目，严格准入条件，提高项目质量，切实防范PPP业务中的违法违规操作和债务风险。同时，国家发改委出台《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，鼓励民间资本规范有序参与基础设施建设。

3.从正面引导带动PPP规范发展。相关部委发布了《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指导》、《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》、《关于规范开展社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》、《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》等文件，从发行PPP项目专项债券、规范PPP资产证券化、运用PPP盘活存量资产等方面指引PPP规范发展。《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》、《收费公路政府和社会资本合作操作指南的通知》，对于污水、垃圾处理、收费公路类型的PPP项目进行了规范和指引。

4.PPP立法取得阶段性进展。2017年国务院法制办发布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿），意味着PPP立法取得了阶段性进展，成为推动PPP依法发展的重要里程碑。

可见，PPP在我国近年来发展迅猛，对推动供给侧结构性改革、加大基础设施和公共服务供给的成效显著，但存在伪PPP、PPP被违规利用、被沦为地方政府的变相举债融资工具等现象，偏离了PPP创新公共服务供给机制的本源，增加了地方政府隐匿的财政风险。今后应回归PPP本源，规范开展PPP工作，切实维护财政健康，提高财政资金支出效率，优化公共服务供给质量和水平。