地下管廊试验图
摘要：以广州市地下综合管廊PPP项目为基础, 分析城市地下综合管廊PPP项目风险因素、风险评价方法、不同建设阶段和不同主体的风险分担以及一些常见风险及其应对措施, 为实现对城市地下综合管廊PPP项目风险的科学管控提供参考。
我国城镇化水平逐年提高, 城市公共基础设施的投入也不断加大。单凭政府有限财政资金难以满足快速增长的建设资金需求。开展政府和社会资本合作 (PPP) 有利于创新投融资机制, 促进投资主体多元化, 进而解决建设资金不足的问题。但城市地下综合管廊项目普遍投资规模较大, 合作期限一般较长, 不确定性因素多, 因此做好城市地下综合管廊PPP项目的风险管理是项目成功实施的关键因素之一。
一、风险识别
地下综合管廊PPP项目全生命周期内涉及风险因素很多, 很难穷尽列举, 本文结合广州市地下综合管廊PPP项目, 如某地铁沿线、某公路、某智慧城地下综合管廊工程PPP项目等对项目全生命周期内可能出现的政治、资金、建设、运维、法律、移交、不可抗力等风险因素进行整理, 如表1。
表1 风险因素汇总表
表1所涵盖的风险因素比较全面, 可将风险因素进一步优化, 突出重要风险, 使其更具有参考价值。对于“政治条件变化”因素, 根据我国国情和社会环境的稳定性, 可预见该类风险在我国发生的几率很小;对于“政策、法律变更”, 因为城市地下综合管廊PPP项目建设经营期通常长达20~30年, 政策、法律等的变更有可能导致项目失败, 因此需要重视;对于“入廊管线干扰”、“入廊管线事故”、“运维安全及预防”, 可考虑整合等。经过对表1各风险因素的分析, 整理风险清单如表2。
表2 风险清单
二、风险评价
城市地下综合管廊PPP项目风险因素众多, 对各风险因素进行合理评价有利于更好地把控风险。通常采用的方法有风险矩阵法, 即利用风险发生的概率和损害程度评估对风险进行定级。首先需对风险因素的发生概率和损害程度进行定级评估定级, 在以上基础上制作风险评估举证, 将风险因素进行等级划分。风险评价矩阵如表3。除了风险矩阵法, 城市地下综合管廊PPP项目风险评价的方法的还有德尔菲法、结构化 (半结构化) 访谈、头脑风暴法等
表3 风险评估矩阵
三、风险分担
根据《政府和社会资本合作模式操作指南》 (财金[2014]113号) 中的风险分配的最优风险分配、风险收益对等、风险可控原则, 以及财政部推广应用PPP模式的其他政策导向, 提出城市地下综合管廊风险分担框架。
(1) 可研阶段风险分担。该阶段主要识别风险要素, 初步确定风险的类型。在此阶段主要由政府方掌控, 合理分担发生常见风险。
(2) 投标阶段风险分担。此阶段需结合合作双方的能力因素、损益因素、意愿因素、来源因素、惯例因素和合同因素等建立科学的风险分担机制, 对风险进行合理全面分配。
(3) 建设和运营阶段风险分担。在已识别风险进行分配后, 需对风险进行跟踪, 建设和运营阶段如果发现没被提前识别出来的风险, 需进行风险的再分配。
政府方和社会资本方承担的风险不同, 由政府方承担的风险主要有法律、政策、项目审批、城乡规划变更、入廊最低需求等;由社会资本方承担的主要风险有融资、退出、设计、采购、建设、运营维护等;政府方和社会资本方共同承担的风险主要有宏观经济、不可抗力、入廊费及日常维护费定价风险等。
有的风险根据项目的特点或者其他的一些因素, 其承担主体不同。譬如土地获取风险, 由于项目的个性化差异可由政府方或社会资本方负责;又如“发现文物”、“地质条件”等因素, 在本文分析的案例中, 不同项目其分担主体也存在差异。因此, 城市地下综合管廊PPP项目中一些风险的承担主体并非固定的, 可根据项目特点等因素作出科学有效调整。
四、风险对策
城市地下综合管廊PPP项目风险是客观存在的, 为保证项目的成功实施, 应根据当地政策稳定性、项目公司管理能力、施工单位管理能力、银行的合作意愿、政府对项目的支持、各方合作关系融洽程度等因素, 综合运用风险管理策略工具制定应对措施, 切实维护各方利益。常用的风险管理策略工具有:风险承担、风险规避、风险转移等。本文结合文献和案例分析, 列举一些常见风险及其应对措施。
贷款利率的变化可能直接或间接地造成项目价值降低或收益受损, 可采取的措施有: (1) 争取与银行签订长期的固定利率贷款合同, 将利率风险转移给银行; (2) 利用套期保值工具降低利率风险。
应对工程质量风险, 可采取的措施有: (1) 促使项目公司加强项目管理, 精心组织施工; (2) 限额设计, 并履行有关设计审查手续; (3) 加强监理工作;健全工程监督机制与责任机制; (4) 严格按法定验收程序组织竣工验收评审, 加强绩效考核激励; (5) 适时投保, 规避不可预见的相关风险。
面对市场收入不足的风险, PPP双方要认真做好项目前期论证工作: (1) 科学预测、合理制定政府补贴机制; (2) 建立弹性价格调整制度; (3) 建立健全跨年度预算平衡机制, 实行中期财政规划管理等。
不可抗力风险包括自然灾害、社会异常现象以及在合同签订前无法合理遇见、发生时无法克服和难以避免的情形, 应对不可抗力风险可采取的措施有: (1) 项目参与各方事先准备应急方案和应急款项; (2) 适时投保, 将风险转移。
结语
城市地下综合管廊是我国重点支持的民生工程, 也是创新城市基础设施建设的重要举措, PPP模式可创新其融资和建设管理方式。应做好城市地下综合管廊PPP项目风险识别、风险评价、风险分担和风险对策的制定工作, 实现对风险的科学管控, 保障项目的顺利实施。
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