摘要：固定资产投资项目资本金制度是我国投资调控的重要手段之一，现行政策法规对PPP项目公司（SPV）项目资本金的限制主要是特定行业领域资本金占总投资比例的强制性规定。2013年我国《公司法》的修订表明国家对注册资本管制的放松，允许股东在公司章程中对出资额和出资期限等事项进行约定。由于在PPP实践中，存在大量将项目资本金与注册资本混淆的情形，且在目前所面临的“去杠杆”、防范系统性金融风险的大背景下，关于项目资本金制度的存废去留、改进之声不绝于耳。本文的研究着眼于厘清二者概念、功能及关系，并对其适用进行针对性分析，以期尽可能解决实务中的困惑，推动PPP项目合法合规实施。此外，结合PPP项目目前所面临的金融监管环境，对项目资本金的未来立法、规则制定提出个人建议与相应对策。

关键词：PPP（政府和社会资本合作模式） 项目资本金 注册资本 立法展望

一、实践中对于项目资本金及注册资本适用的困惑

项目资本金与注册资本作为PPP项目重要的资金来源，是每个PPP项目都不可回避的关键问题。实践中，之所以会引发项目资本金及注册资本的适用困惑，究其根本在于：

其一，2005年《公司法》要求有限责任公司全体股东的首次出资额不得低于注册资本的20%，且应履行验资程序出具验资证明，长久的实践使社会资本方形成投资设立公司必须先按比例实缴资金的观念。而对于新建类型的PPP项目，按照国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度》等规定，由项目审批单位在审批可行性研究报告时核定项目资本金的具体比例，其中作为计算项目资本金基数的总投资是指经批准的（初步设计）动态概算，且在项目启动前，无论是政府方、还是贷款方皆可能要求社会资本方先以自有资金投入，作为项目启动的前提。可见，两者有异曲同工之处。

其二，从会计处理角度来说，投资人出资的项目资本金和注册资本都计入公司实收资本，因此两者会形成重叠关系，也即一笔资金，可能同时具备项目资本金和注册资本的性质，无论从理论还是实践角度，都是可行的。亦可以理解为股东的同一笔出资满足了项目和公司两个层面的要求。（引用一：金永祥、赵克进、宋雅琴:《提质增效背景下PPP项目资本金制度的反思与重构》）

其三，根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金［2015］21号)第15条规定：“股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：股权投资支出＝项目资本金×政府占项目公司股权比例。”从文义解释的角度出发，前述财政部21号文实际上将项目资本金等同于注册资本，该条款的落脚点在于认为两者均为社会资本方认缴的出资额，且都是社会资本方自有资金，为非债务性资金，社会资本方按该比例享有所有者权益。

上述种种原因也引发诸多项目实施机构、采购代理机构在编制项目实施方案、采购文件时，往往将两者混用甚至趋于等同，造成了政府、社会资本等多方主体对项目资本金和注册资本适用的困惑。为以解惑，笔者认为应回本溯源，探索制度本身的涵义、渊源及其目前所适用空间及两者关系。

二、项目资本金制度和注册资本制度的内涵

项目资本金，根据国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发［1996］35号）（下称“35号文”）的规定，是指在投资项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目而言是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益。同时，35号文规定，经营性项目实行项目资本金制度，并强调“公益性投资项目不实行资本金制度”。

注册资本，根据我国《公司法》、《公司登记管理条例》等相关规定，有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。从公司资本的角度出发，注册资本为公司拥有独立财产并取得独立法人人格的必要条件。注册资本制度使得公司财产独立于股东财产，从而在法律关系上切断了股东对公司财产的支配地位；股东因为出资而向公司交付的任何财产，自公司设立时起就转变为公司的独立财产。

三、项目资本金与注册资本的渊源及制度差异

（一） 项目资本金与注册资本的渊源

为有效控制投资规模，并建立投资风险约束机制，防范银行投资信贷风险，1996年国务院发布35号文，正式将项目资本金制度应用于政府固定资产投资项目，项目资本金制度也是我国独创的重要投资调控工具。此后，国务院分别于2009年发布《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发［2009］27号）、2015年发布《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发［2015］51号），进一步完善项目资本金制度，并调整各行业项目资本金比例。项目资本金制度确定了投资项目的最低资本金比例，是项目启动的前提，也是获得银行贷款的先决条件。项目资本金的投入可增强投资者的责任心和风险意识，调动公司治理的积极性，有利于避免投资企业杠杆比率过高、债务负担过重、对银行资金过度依赖而面临的经营风险，也有利于控制经营风险向金融体系的传导和扩散。（引用二：胡祖铨：《固定资产投资项目资本金制度研究》［J］，载《宏观经济管理》，2015年第11期）

2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议审议通过了《中华人民共和国公司法》修正案草案，修改了我国《公司法》的12个条文，并在以下三个方面完善了我国的公司注册资本制度：其一，将注册资本实缴登记制改为认缴登记制；其二，取消了注册资本最低限额制度及出资形式的法定限制；其三，简化公司登记事项和登记文件，有限责任公司股东认缴的出资额、公司实收资本不再作为公司登记事项，也无需提交验资报告。公司资本制度具有有效落实公司业务开展所需的基础资本功能，同时也为股东以其出资额为限对公司承担有限责任提供制度保障。原则上，注册资本问题应属股东自治的领地，不宜将之交由国家公权管制。（引用三：邹海林：《我国司法实务应对公司注册资本制度改革的路径选择》［J］，载《法律适用》，2014年第5期）

项目资本金制度系国家对于投资规模及投资风险予以控制的一种宏观经济调控手段，其适用极具政策引导性。2017年末到2018年初，各监管部门深入贯彻落实全国金融工作会议精神，跟随供给侧结构性改革之步伐，为避免PPP异化为新的融资平台，有效防范政府隐形债务增加等风险，财政部于2017年11月10日颁行《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，重申35号文关于项目资本金不得是项目公司债务性资金的规定。国资委于2017年11月21日印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，进一步要求央企在PPP项目中应多措并举加大项目资本金投入，不得通过“名股实债”的方式参与PPP项目。2018年2月8日，发改委办公厅、财政部办公厅联合发文《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》，明确要求利用债券资金支持的募投项目，应严格执行项目资本金制度。在行政监管“多管齐下”的作用下，坚持项目资本金在一定程度上有利于遏制地方政府的非理性投资，避免地方政府将PPP异化为融资加杠杆的工具。

反观注册资本制度，其虽然经历了立法变迁，由实缴制转变为认缴制，但其作为公司法明文规定的法定资本制度，是我国公司设立的基本原则，其目的是用立法保障公司设立目的的实现，从而维护整个社会交易、团体自治的安全。其作为公司法的基本制度，与项目资本金的行政性监管手段属性是存在根本差异的。

可见，项目资本金制度既是风险约束机制，也是国家基于宏观调控需要而施加的投资调控手段，而注册资本则回归到公司法理论及股东自治本身，为公司取得独立法律人格并拥有独立财产之必要条件，两者的存在基础和价值理论截然不同。

（二） 项目资本金与注册资本的区别

1.  适用范围不同：项目资本金适用于经营性固定资产投资项目；对于注册资本，凡需组建SPV，无论何种类型的PPP项目，皆需确定SPV注册资本的数额。

2. 出资义务形态不同：项目资本金是社会资本方对经营性固定资产投资项目（建设）的出资义务，旨在于建立投资风险约束机制。注册资本则是SPV的政府方股东、社会资本方股东依据股东协议、公司章程对公司履行出资义务。

3. 出资形式不同：项目资本金，可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资，根据35号文的规定，项目资本金的来源包括各级人民政府的财政预算内资金、国家批准的各种专项建设基金、经营性基本建设基金回收的本息等国家规定的可以用作投资项目资本金的资金。而注册资本，可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。

4. 出资比例要求不同：项目资本金，其具体比例由项目审批单位在审批可行性研究报告时核定，根据国务院《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发［2009］ 27号）、《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发［2015］51号）规定，不同行业领域有不同要求，如港口、沿海及内河航运、机场项目为25%，铁路、公路项目和城市轨道交通项目为20%。注册资本，现行《公司法》取消了最低出资数额及比例的限制，除法律、行政法规规定设立公司必须报经批准的外，SPV股东可自行约定出资比例和持股比例。

5. 出资数额确定方式不同：项目资本金，应在项目前期的可行性研究报告中对其筹措情况作出详细说明，包括出资方、出资方式、资本金来源及数额、资本金认缴进度等有关内容。注册资本，由股东自行认缴，PPP项目中一般在股东协议和公司章程中约定出资期限、出资数额等。

6. 审查机构不同：对于项目资本金而言，银行有其监管要求。根据《中国人民银行贷款通则》规定，申请中长期贷款的，新建项目的企业法人所有者权益与项目所需总投资的比例不得低于国家规定的投资项目的资本金比例。根据《项目融资业务指引》（银监发[2009]71号）规定，银行承诺贷款后，要根据项目建设进度和项目资本金到位情况分年发放贷款，贷款发放前贷款人应当确认与拟发放贷款同比例的项目资本金足额到位，并与贷款配套使用。可见，金融机构在发放贷款前，首先应审查项目资本金是否符合国家规定，并按要求缴纳到位。对于注册资本而言，公司股东认缴的出资额、公司实收资本不再作为公司登记事项，也无需提交验资报告，金融机构及工商行政管理部门对此并不作硬性要求。

7. 出资不到位的风险不同：若项目资本金缴纳不到位，SPV债务融资可能无法完成，贷款可能遭遇金融机构阻碍；若在注册资本项下，SPV股东未按照约定及公司章程约定全面履行出资义务的，需向其他股东承担违约责任，向公司债权人承担补充赔偿责任。

四、  项目资本金和注册资本的设置

在很多固定资产投资项目中，政府方需依照前述国务院政策文件规定，对于关系国计民生的港口、沿海及内河航运、机场、铁路、公路、城市轨道等领域设定项目资本金比例，在一定程度上保证项目建设资金的及时足额到位，确保项目建设落地完成。而注册资本则由股东以认缴方式，按照股东协议约定及公司章程规定履行出资义务，这也体现了我国《公司法》实行法定资本制的根本要求。

法律层面上，项目资本金并不等同于注册资本，也未有强制性规定要求两者数额必须等同。但从PPP项目实操层面出发，不同主体基于不同立场存在天然的矛盾。以政府方角度，基于会计处理、项目核算、财政审核的方便、简化项目公司设立和融资程序及对项目投资安全性的要求等方面考虑，一般会倾向于在采购文件中要求注册资本数额等同于项目资本金数额。但对于社会资本方而言，一般情况下倾向于设定注册资本少于项目资本金。原因在于，项目资本金比例通常需达到项目总投资的20％—30%，若两者等同，则社会资本应至少在建设期内将该笔资金注入SPV，由于PPP项目前期准备时间较长，且受项目资本金／注册资金不得抽逃、挪用的限制，将会大幅提高资金使用成本并且不利于资产保值增值，又因其他或有的股权转让成本、税收成本、退出风险等因素，也让社会资本对于将项目资本金数额等同于注册资本数额的PPP项目望而却步。项目资本金与注册资本的设置，是政府和社会资本博弈的过程中，不同情形皆可能出现，在注册资本少于项目资本金的情况下，根据会计实务中的处理模式，可将项目资本金中超出注册资本的部分，进入“资本公积”科目进行核算。

五、  对于未来立法回应实践迷惑的展望

有的学者认为，项目资本金制度应当废止，原因在于，除我国外其他世界各国很少有这种制度，照样可以进行宏观调控。也有人认为，应下调PPP项目资本金比例，将项目资本金比例的决定权更多的交给市场主体自主决定。笔者认为，上述观点虽存在一定合理性，但是，制度的存废与否，或者变更制度的适用原则，应根植于我国的现实土壤和实践情况。

我国固定资产投资领域形成的、以项目资本金制度为切入点的关于经济运行的宏观调控政策，在短时期内不会改变。尤其是在党的十九大、中央经济工作会议和全国金融工作会议屡次强调的“坚决打好防范化解重大风险攻坚战，严格防范地方债务风险”的国家大金融环境和监管环境下，就项目资本金制度与银行风险管控能力的关联程度及目前所面临爆发系统性金融风险的现实而言，该制度仍有存续之必要。在当前情况下，对于作为PPP项目主要放贷机构的银行而言，其风险管控能力尚不够完善，贷款并非完全不受非市场因素及战略性政策任务的影响。项目资本金制度的存在，可以有效控制地方政府和社会资本“投资饥渴”和过度使用融资资金，产生过高杠杆或过分的小股大债；另一方面，为放贷银行提供投资项目的信息显示机制，便于银行识别和管理PPP项目贷款风险，联动监管机构形成监管合力。若有可能，再辅之以更为科学化、精细化、合理化的标准来完善相关行政监管手段和要求，将更好的发挥项目资本金制度的效用。鉴于此，笔者认为，国家立法层面应正面回应此问题，以响应金融监管体系和PPP业务监管体系的整治要求，并整顿实务乱象。

2017年，《政府和社会资本合作条例》（征求意见稿）在理论界、实务届皆引发热议，但由于涉及的部门法、利益群体、权利义务关系错综复杂，条例迟迟无法出台面世。即或是将本文所讨论问题纳入到《政府和社会资本合作条例》进行规制，并不能应对实践中全部问题，也实无必要。根据《公司法》第26条规定“法律、行政法规以及国务院决定对有限责任公司注册资本实缴、注册资本最低限额另有规定的，从其规定”，依照此规定，国务院可以作出相关决定，直接对从事PPP业务的SPV注册资本的比例进行规制，并可明确资金的缴纳时间要求、资金使用用途等。从这个角度，可以在立法层面或制度设计层面，达到在固定资产投资PPP项目中的宏观经济调控，且可以化解实践中的争议。

此外，要在宏观层面进一步去杠杆，防止地方政府将PPP异化为融资工具，或抑制小股大债、明股实债等现象发生，还可对实施方案、可行性研究报告、财政承受能力报告中的一般公共预算支出占比、政府负债率等指标严加管控并追踪执行，对违反一方案两报告、可行性研究报告等文件财务指标的相关人员予以行为规制及责任追究，切实保证公共部门提供公共服务的能力，以有效防范系统性金融风险，真正发挥PPP项目的效用。

结语

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