PPP百科|第5期:PPP三维治理模式

自2014年以来，我国掀起的PPP之风主要是指在基础设施和公共服务领域以契约方式确定的政府和社会资本二维合作模式。其实，公共产品治理理论中的多维治理模式中还包含政府、企业和民间组织三维合作模式。

在单一模式下, 政府是资金供应者、生产安排者和产品供给者, 供给的方式是直接向消费者提供公共产品和服务, 而且往往是无偿的或者是低价的。

这种模式的制度安排是: 政府生产，政府供给，政府通过协议雇用或付费给其他政府机构来提供公共产品。

缺点：人们对公共产品的需求不断增长, 单一治理模式陷入了资金短缺、供需失衡、效率低下、效用递减等困境。

二维模式就是政府和社会资本共同生产、供给和管理公共产品。政府和社会资本合作治理, 政府成为公共产品供给的安排者, 社会资本是资金的投入者和生产者。政府以公共利益为依归, 社会资本以盈利为目的, 产出的是能够满足公众需要的公共产品。这表明公共产品也是可以市场化运作的。

缺点：公共产品的供给无法覆盖社会的全部需求，而且竞争政府授予特许权和签订承包合同阶段存在寻租问题，还有公共产品生产、供给和管理过程中的数量、质量短缺问题。

三维模式就是政府、社会资本和民间组织等共同负责公共产品的生产、供给和管理。在三维供给模式中, 政府、社会资本和民间组织联合起来共同完成对公共产品的治理，三者之间的关系是相互补充、相互支持、相互监督的关系。它们依据不同的原则在公共产品的治理中分别发挥着不同的社会功能。

政府是以国家利益和行政区域内的公共利益为取向, 对公共产品的治理作出全面安排, 它不仅要承担纯公共产品的直接供给, 而且要确定可以由社会资本生产的公共产品项目, 完成相应的政策设计和制度创新。政府还负责对民间组织进行扶持、引导和规范, 使其在公共产品治理中更有效地发挥应有的作用。

社会资本以追求利润最大化为取向, 依据相应的制度安排参与公共产品的治理, 发挥政府无法发挥的作用。

民间组织以追求公益性为取向, 扩大公共产品对公众需求的覆盖范围。第一，由于民间组织同公众的联系最直接, 对公众公共产品的需求也最了解, 可以补充政府和社会资本的不足。第二，由于民间组织的参与, 形成了有第三方介入的监督机制, 更能够有效发挥监督机制的作用。民间组织一方面对政府进行监督, 另一方面对社会资本进行监督。

同政府组织相比民间组织更具有灵活性。这种灵活性带来的是低成本、高效率。民间组织独立于政府体系之外, 可以摆脱政府组织结构的固定模式, 形成自己特有的多样性和灵活性, 形成平等的参与式的组织结构, 在提供公共产品的过程中, 可以创造出比政府更低的成本和更高的效率。

同社会资本相比民间组织更具有公益性。民间组织不像社会资本那样追求自身利润的最大化, 而是以某种公益性的目的为取向，以极强的使命感维护社会的公平和追求公共产品供给的高效率, 实现公平和效率的统一。由此可见, 三维模式的有效运作, 是提高公共产品治理绩效的有效途径。

目前, 在我国政府垄断公共产品的单一模式正在被打破, 二维模式已经形成，三维治理模式有待探索。当然, 三维治理模式的运作也暴露出了现有的制度安排存在的缺陷, 需进一步研究。