为了规范政府和社会资本合作（PPP）模式发展，给过热的PPP降温，去年11月起财政部主导的一场对总投资17万亿元的万余个PPP进行集中清理。
财政部下发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》，明确了PPP项目库清理的7条红线：如商业地房产开发等不适宜采用PPP模式，相关审批未到位等前期准备工作不到位，未按规定开展物有所值评价或财政承受能力论证，构成违法违规举债担保等。不合规的项目被清退，而清理期限是今年3月底。
PPP项目清库情况
根据财政部全国PPP综合信息平台项目库公开信息研究发现，在3月底清理大限前一周（3月23日—4月1日），财政部PPP项目库出现变动，退出项目总计724个，涉及投资额7239亿元。其中，管理库退库项目246个，储备清单退出项目478个。
在本期出库项目中，新疆、内蒙古、湖南、青海、广东占据前五，退库数量均超过10个，累计数量占总数之比超8成，新疆退库107个，单省占比超4成。
在本期出库项目中，3亿以下的小体量项目最多，占比近六成，无200亿以上的项目出库。
去年新疆自治区财政厅开展了为期两个月的地方政府债务专项检查，将PPP项目列为检查内容，重点核实各地州市、县市区存在的问题，对存在问题的8个地州市下达了限期整改通知书和行政处理决定，并成立PPP项目库集中清理工作小组，通过让地方自查和重点抽查，来对符合财政部清退出库情形的项目按规定程序申请退库。
3月30日，财政部公布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（以下简称“23号文”），要求国有金融企业不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。PPP项目不再成为国家重点发展的项目？相关专家指出，PPP项目市场只是进入强监管周期，逐步回归理性。
一、严控地方政府债务风险是当下的首要任务。在严控地方债务风险的背景下，PPP项目政府预算不超过一般公共预算的10%不再是唯一标准；如果地方债、城投债规模较高，虽然财政承受能力论证不超过10%红线，但政府付费和缺口补助类PPP项目同样会被限制，需审慎开展。
二、资本金穿透进一步实锤：财预50号文、87号文，禁止政府方对PPP资本金回购形式的名股实债；国资委192号文禁止央企对PPP资本金回购形式的名股实债；财金23号文禁止国有金融机构对PPP资本金以名股实债等债务方式出资进行支持，PPP模式三大主体监管全覆盖。
三、项目类型识别需准确定位：公共基础设施和公共服务领域，纯商业和招商引资等没有公共服务属性的PPP项目予以剔除。
四、项目前置条件需合规：新建、改扩建项目可研批复，存量资产评估、国资委审批，实施机构和政府出资代表书面授权。
五、实施程序需合规：PPP模式实施的两报告一方案评审论证程序合法合规、采购程序规范，信息公开披露到位。
六、由融资导向向突出运营转变：供给侧改革的核心是靠市场配置资源，从重建设转重运营设计，全部建设成本至少联动30%运营绩效考核。
七、政府或政府出资代表禁止以任何方式承诺固定回报、融资担保，回购社会资本本金或兜底本金损失。
八、入管理库：科学制定报批PPP开发目录，拟实施项目申报省库、国库管理。
很多伪PPP项目、不规范的PPP项目都无法推进，但是符合规范要求的PPP项目，请放心实施。
PPP撬动田园综合体运营
田园综合体建设，在一定程度需要较大资金投入，尚属重资产投资，需要资本进入或者需要金融政策扶持。近日，财政部确定河北、江西等18个省份开展田园综合体建设试点，每个试点省份安排试点项目1至2个。中央财政从农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金中统筹安排，支持试点工作。
乡村资金有限，政府扶持力度过大，政府财政压力增大。资金缺乏是田园综合体建设的最大障碍，而在当前我国农村，仅仅依靠农民的力量来解决资金缺乏的问题是不够的，采用PPP模式，可以通过发挥政府资金的 “杠杆” 作用，撬动社会资本，有效解决田园综合体建设中资金不足的问题，通过竞争性方式择优选择具备项目经营能力和履约能力的社会资本，将农村的资源优势与社会资本在资金、筹划、运营等方面的优势结合，更好的推动田园综合体发展。
避免变相地产，建设活的田园生活区
其实他提到的问题是搞农业综合体时的脱农问题。在风土（北京）城乡规划设计公司负责人轰伟看来，“如果没有农民现代化，没有新型农业主体加入，田园综合体终将是空中楼阁”，如果说过去的新农村是乡村现代化的2.0版本，美丽乡村建设是3.0版本，那么田园综合体则是一个更为高级的形态。
田园综合体是个活的生活区，里面包含农业、农村与农民，附加值在产出农产品的同是，还提供服务，尤其是旅游观光和深度体验服务。
业内人士表示，田园综合体强调的是田园的核心地位，强调土地种植产出与景观形成，地产因素会被较大程度上弱化，避免在开发过程中地产成分太多。
而对于开发过程中对地产因素的限制考虑，除了《基本农田保护条例》、《农村土地承包法》等的限制，特别是《国土资源部 农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》更是将该要求进一步明确，使得发展田园综合体在新增用地指标上面临着较多的条规限制，规范土地使用。
(一)运作模式选择
田园综合体项目有较强的经营性质，结合国家关于PPP的政策，田园综合体项目可优先采取PPP模式中的BOO（建设-拥有-运营）方式，引入有运营能力的社会资本，同时，田园综合体项目由于也包含了相当一部分的基础设施，因此，还需要在运作方式中增加“T”的成分，即BOT（建设-运营-移交）方式，这样田园综合体的PPP模式可总结为“BOO+BOT”方式。
在“BOO+BOT”的运作方式下，社会资本方与政府出资人共同出资设立项目公司，项目实施机构与项目公司签订《PPP项目合同》，约定在PPP合作期内，由项目公司负责本项目的投资、融资、建设及运营维护；项目公司通过使用者付费和政府可行性缺口补助形成的收入，获得合理的投资回报。本项目PPP合作期结束后，项目公司将属于“BOT”范围的部分资产无偿移交给政府相关部门，其他部分继续由项目公司负责运营。
图3-1 田园综合体PPP项目运作方式图
项目的监管
1.监管方式
田园综合体项目主要的监管方式是履约监管和行政监管。
（1）履约监管
①股东监管
在项目运作中，政府出资人应当委派相关人员作为项目公司董事会和监事会成员，建议委派1名人员作为董事会成员，1名人员作为监事会成员。作为政府方委派的董事会和监事会成员须严格遵照公司章程，认真履行职责，对可能造成重大影响的各项经营行为及时向政府出资人报告，政府出资人应按要求对该经营行为依法依规进行处理。本项目具有较强的公益性与社会导向性，为避免社会资本一味追求经济效益，而忽视社会公众利益，通常会在公司法人治理结构中设置“一票否决权”。
②项目建设管理
本项目建设期内，由政府方委托工程监理公司，负责对项目公司和施工单位实施第三方项目管理，由政府方委托第三方进行跟踪审计。项目公司应做好项目建设的资料管理工作，在项目实施机构要求的时间内将项目的全部建设资料整理归档，全部移交给档案馆、项目实施机构及相关职能部门。
（2）行政监管
①项目经营维护绩效考核
项目合作期内由项目实施机构负责项目的日常经营维护监管，从行业发展和政府监管要求出发，以政府监管重点为基础确定考核目标，从而设计确定绩效考核的关键指标，最终指导工程设施经营维护主体的具体绩效管理工作。为保证绩效考核的执行力度，项目的可行性缺口补助需要与绩效考核结果联动，按绩效考核的结果支付可行性缺口补助。
②项目中期评估
根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施。田园综合体项目应每3年进行一次中期评估，对项目经营维护情况以及项目合同的履约情况进行评估。若评估结果说明企业在服务方面能力不足或态度消极，政府有权实施项目临时接管，直至项目整改符合要求或终止协议，按照项目公司违约进行终止补偿。
2.监管内容
（1）融资监管
政府方主要从以下几方面对项目公司融资情况进行监管：社会资本方对项目公司的出资额是否符合本合同规定；项目公司筹措资金是否及时到位；社会资本方是否抽逃项目资本金；项目公司是否挪用、挤占、截留建设资金；项目公司是否严格执行建设资金专款专用、专户存储管理的规定；项目公司是否按合同规定支付工程款和应由其支付的其他款项；是否建立健全财务机构，财务制度是否规范；是否存在违反与项目建设资金筹措、使用监管相关法律、法规规定的其他行为。
（2）建设监管
项目公司和社会资本方应按照下列要求完成本项目工程建设、施工，政府对其监管内容包括但不限于以下内容：
●应为项目的施工建立健全质量保证体系、安全保证体系，确保工程质量符合国家现行的工程施工技术规范和技术标准，确保施工安全，杜绝事故。
●项目公司严格执行和服从政府方的建设施工、质量、安全生产、文明施工等规章制度，执行和服从当地的相关规定，对违规行为，接受相关处罚。
●严格执行政府有关环境保护和土地管理、文物保护的规定，采取有效措施保护环境、文物古迹和节约用地。
●应建立和加强与影响工程建设的地上、地下各类既有设施的产权（管理）单位的联系和协调，并做好调查和保护工作，承担损坏赔偿等责任。
●必须严格执行《劳动法》等有关劳动保护的规定，充分保护劳动者的合法权益。
●必须贯彻落实《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》(国办发〔2003〕1号)等相关文件精神，按月及时支付农民工工资，保护农民工合法权益，维护社会稳定。
●应严格执行《中华人民共和国招标投标法》的规定，择优选择具备相应资质和能力的单位进行施工，并符合施工的相关规定。
●应严格按照工程进度计划组织施工，包括为本项目进行各种准备、办理相关审批手续、申请、物料采购、施工、验收申请、组织竣工验收。
●不使用不合格或假冒的原材料及设备、设施用于本工程，不偷工减料。
●项目公司应确保工程质量达到合同要求。
●应严格履行两年的工程缺陷责任期的责任和义务。
●遵守与项目建设有关的其他法律、法规的规定。
（3）经营维护监管
项目公司和社会资本方应按照下列要求完成本项目经营维护工作，监管内容包括但不限于以下内容：
●按照投标时的承诺派驻项目经理和技术负责人及其他管理人员进入本项目负责项目经营维护管理，未经政府方同意，不得擅自更换相关人员。
●应为项目的经营维护建立相关台账，记录经营维护相关数据。
●项目公司在经营维护期间做好设备设施的维修及重置工作。
●项目公司按照绩效考核指标执行项目经营与维护。
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