PPP项目采购按照财政部的相关规定,需要全部强制性实施资格预审,但是在实际操作中,有些PPP项目并未实施资格预审。因此,有必要从资格预审的上位法依据、设置资格预审的立法意图、资格预审的利弊、PPP项目的特殊性、PPP项目的采购方式等予以分析、反思。通过分析研究,笔者认为,应还权于招标人(采购人),由招标人(采购人)自行决定是否实施资格预审为妥。
一、矛盾:实际操作与有关规定不一致
2014年12月31日,财政部制定并印发了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号),该办法第五条规定:“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。”这表明,按照财政部的规定,PPP项目采购必须实行资格预审,资格预审为“规定动作”,必不可少,且强制使用。
但是,在PPP项目采购的具体实施过程之中,又有一些项目并未严格实施资格预审,而是采用资格后审或者模糊用语的“资格审查”。比如《贵州省铜仁至怀化高速公路(铜仁段)PPP项目社会资本招标公告》中就明文规定:“现对本项目的社会资本进行公开招标,实行资格后审。”又如《盘县2015年城关镇片区棚户区改造项目PPP投资合作人竞争性磋商公告》第3.5条就明文规定“本项目磋商采用资格审查方式”。
一边是《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》强制要求实施资格预审,另一边是实际工作中要么资格预审、要么资格后审,甚至是既不写明是资格预审还是资格后审,而笼统规定为资格审查。对于国家政策规定与实际操作之间的不一致,需要予以反思,究竟是国家政策规定的不合理,还是实际操作的不合法、不合规?
二、反思:强制实施资格预审的合法性反思
1. 政策法规制定须维护社会主义法制的统一
根据《中华人民共和国立法法》第四条的规定:“立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。”为了维护社会主义法制的统一,立法时必须遵循下位法根据上位法予以制定的原则。
《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》由财政部制定,其制定时也须“维护社会主义法制的统一”,也须根据法律和国务院的行政法规、决定、命令以及财政部的规章等予以制定。那么,《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》强制要求实施资格预审,是否有上位法的依据呢?
2. 对PPP项目强制实施资格预审的上位法审思
自2000年1月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法》第十八条第一款的规定:“招标人可以根据招标项目本身的要求,在招标公告或者投标邀请书中,要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况,并对潜在投标人进行资格审查;国家对投标人的资格条件有规定的,依照其规定。”可以看出,《中华人民共和国招标投标法》并未规定“资格预审”或“资格后审”,只规定了“资格审查”,也就谈不上强制要求实施资格预审。
自2003年1月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法》也与《中华人民共和国招标投标法》对此的规定基本一致,即也并未规定“资格预审”或“资格后审”,只规定了“资格审查”,当然也就谈不上强制要求实施资格预审。
自2012年2月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法实施条例》第十五条第二款规定:“招标人采用资格预审办法对潜在投标人进行资格审查的,应当发布资格预审公告、编制资格预审文件。”明确规定了“资格预审”,但并没有规定招标人必须强制实施资格预审,而是将是否实施资格预审的权力和权利赋予给了招标人,由招标人自行决定。
自2015年3月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法实施条例》也与《中华人民共和国招标投标法实施条例》对此的规定基本一致,即虽然明确规定了“资格预审”,但并没有规定采购人必须强制实施资格预审,而是将是否实施资格预审的权力和权利赋予给了采购人,由采购人自行决定。
自2014年2月1日起施行的《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)并无“资格预审”一词。
自2014年2月1日起施行的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)明确规定了“资格预审”,但也只是要求政府采购货物和服务采用邀请招标的方式时,才必须强制实施资格预审,对于公开招标采购货物和服务,则并无强制实施资格预审的要求。
3. PPP项目强制实施资格预审尚无充分的上位法依据
前述法律、行政法规、规章,均属于《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的上位法,但只有《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定邀请招标采购货物和服务时,才必须实施资格预审。而PPP项目与货物或服务采购项目之间并不能划等号,PPP项目的采购方式与邀请招标之间,也不能划等号,PPP项目的采购方式,有公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购等众多方式。
《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)第十三条明确规定:“项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争,并将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。”但是,《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》均由财政部制定,且均属于政策性文件,效力层级相同,不能作为制定的依据。
因此,从对上位法的依据进行分析可知,《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》强制要求所有PPP项目均实施资格预审,并未有充分的上位法依据作为支撑,与上位法之间的规定出现了不一致。
三、利弊:实施资格预审的利弊分析
1. 实施资格预审的立法意图
从前文所述可知,《中华人民共和国政府采购法》与《中华人民共和国招标投标法》均未明文规定“资格预审”,一直到10余年后实施的《中华人民共和国政府采购法实施条例》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》,才明文提出“资格预审”,但也均未强制要求必须实施“资格预审”。
对于为何实施“资格预审”,有关部门做出以下解释:
其一,在国家发展和改革委员会法规司、国务院法制办公室财金司、监察部执法监察司联合编著的《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》一书第40页中释义为:“资格预审的目的是为了筛选出满足招标项目所需资格、能力和有参与招标项目投标意愿的潜在投标人,最大限度地调动投标人挖掘潜能,提高竞争效果。对潜在投标人数量过多或者大型复杂等单一特征明显的项目,以及投标文件编制成本高的项目,资格预审还可以有效降低招投标的社会成本,提高评标效率。”
其二,在财政部国库司、财政部条法司、财政部政府采购管理办公室、国务院法制办公室财金司联合编著的《中华人民共和国政府采购法实施条例释义》一书第80页释义为:“采购人可以要求参加政府采购活动的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况,并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求,对供应商的资格进行审查。需要说明的是,实践中很多人认为资格预审只适用于邀请招标,这是一种误解。资格预审是采购程序中一个独立的环节。除单一来源采购外,其他采购方式均可适用,具体由采购人或者采购代理机构酌情决定。”
因此,对于《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》强制要求所有PPP项目均实施资格预审,与国家对“资格预审”的立法意图也并不完全一致,在PPP项目采购中,如果采用单一来源的方式采购社会资本方,是不需要实施资格预审的,因为仅此一家。
2. 实施资格预审的有利之处
资格预审,从某种意义上说,它把招标程序分为两个阶段,第一个阶段是选择“合格的潜在投标人”,第二个阶段是选择“最优的投标要约”。资格预审的利,主要体现在以下方面:
一是能够确保招投标活动的竞争效率。当竞争是在具有同比竞争力的投标人之间进行时,才能最大限度地调动相互竞争的投标人的潜能。投标人实力和水平差距过大,将大大降低竞争的效率,资格预审通过对申请人的资质、业绩、技术水平、财务状况、人员状况等的评审,能够发挥“过滤”的作用,确保投标的竞争性。
二是可以有效降低招投标的社会成本。过多的投标人参与投标, 累计的投标投入太大,而中标人只能有一个,未中标人的投标成本不可避免地会转嫁到他们今后投标并中标的工程中,必然会增大社会成本和其他投资人的负担。
三是可以减少评标工作量。提高评标效率,从而提高招投标工作的效率,确保招投标目的的顺利实现。这些作用在按照择优选择原则、通过资格预审活动限制投标人数量时更为明显。
四是资格预审能够避免履约能力不佳的企业中标,降低履约风险。资格预审过程减少了大量潜在的承包商,将潜在承包商范围缩小至那些已证明有能力执行特定质量标准的承包商。经过资格预审,能够将资信、业绩达不到招标人要求的潜在投标人排斥在投标人之外,能够在一定程度上预防合同签订后履约风险的发生。
3. 实施资格预审的弊端
虽然资格预审有如上有利之处,但资格预审也有其弊端:
一是采用资格预审容易形成投标人之间的串标。如果不实施资格预审而是实施资格后审,在投标截止日之前,即开标前,投标人的信息是保密的,相互之间是不知道的。但是一旦实施资格预审,不管是否通过资格预审,投标人之间均会相互知晓是否具有投标资格,并是否将参与下一步的投标工作,使相互之间有了了解和知晓,对于其串标,提供了可能。而且,正因为投标人数量经过资格预审筛选后减少,使投标人之间的竞争性,从另一个角度来说,也减少了。
二是采用资格预审,延长了招标采购的时间,降低了招标采购的核心价值。通常认为,招标投标制度的设置,最核心的价值是解决价格问题。从资格预审公告的发布、资格预审文件的编制到资格评审等整个资格预审程序的完成,无疑会延长招标投标的时间。以建设施工为例,许多项目因其工程性质的特殊性,工期要求紧张,在竣工时间已定情形下只能压缩施工工期,这就增加了中标人追赶工期的成本。于是,投标人会在投标报价中增加追赶工期的成本,无形中会抬高最后的中标价,降低了招标投标制度的核心价值。
三是采用资格预审,法律法规规定对资格审查专家或资格审查主体的约束性较少。对于资格审查委员会,《中华人民共和国招标投标法实施条例》也仅对“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目”的资格审查委员会有相应的组建要求,对于非“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目”则没有要求。其第十八条规定:“资格预审应当按照资格预审文件载明的标准和方法进行。国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目,招标人应当组建资格审查委员会审查资格预审申请文件。资格审查委员会及其成员应当遵守招标投标法和本条例有关评标委员会及其成员的规定。”由此导致的一个结果,就是有些项目的资格预审审查的随意性较大,容易侵害其他方的合法权益。
正因为资格预审的弊端,《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》均没有强制要求所有招标采购项目必须实施资格预审,而是将资格预审的选择权,赋予给了招标人(采购人),以真正落实“项目法人责任制”的要求。
四、建议:针对不同的项目及采购方式确定是否资格预审
1. PPP项目相互之间具有重大的区别
国家发展和改革委员会推出了首批80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目,涵盖了铁路、公路、港口等交通基础设施,新一代信息基础设施,重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程,油气管网及储气设施,现代煤化工和石化产业基地等方面。财政部发布的《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号)中的30个PPP示范项目,涵盖了新能源汽车、供暖、地下综合管廊、污水处理、供水、轨道交通、垃圾处理、医疗、环境综合治理、交通、体育等领域,范围之广,区别之大,不能不具体问题具体分析,具体情况具体对待。
因此,各类PPP项目之间,性质不同,领域不同,强制要求一刀切均实施资格预审,可能有悖其具体特点,值得探讨。
2. PPP项目采购方式众多,需要区别对待
PPP项目采购方式目前至少有公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购5种采购方式。在这5种采购方式之中,除了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》明确规定以邀请招标的方式采购货物和服务需要实施资格预审外,其他4种方式,对资格审查均无强制性要求。单一来源采购项目,不需要资格预审的。因此,至少公开招标、竞争性磋商、竞争性谈判,是否必须强制实施资格预审,法有授权,授给了招标人(采购人)自行根据项目的具体特点决定。
虽然《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》明文规定所有的PPP项目采购必须实施资格预审,但是在现实面前,有些PPP项目并未严格按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的规定实施资格预审。从前文的分析不难看出,不管是从上位法的规定来看,还是从相关的立法意图以及实施资格预审的利弊,甚至PPP项目的复杂性、重大差异性、采购方式众多性来看,都应当具体事宜具体分析,具体情况具体对待,将PPP项目采购是否实施资格预审,交给招标人(采购人)来综合考量决定,以便真正落实“项目法人责任制”。转自中国建设报，原标题《PPP项目采购是否必须强制资格预审？》
习近平总书记在十九大报告中强调，要以“一带一路”建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。
日前，由中央财经大学政信研究院与社会科学文献出版社共同发布的《中国PPP蓝皮书：中国PPP行业发展报告(2017~2018)》(以下简称“报告”)指出，“一带一路”中最具战略优势的是基础设施建设投资，PPP模式——即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式，将成为沿线国基础设施互联互通的重要推动力。
PPP模式契合“一带一路”建设需求
国家发改委、外交部、商务部2015年联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》一文中明确提出，基础设施互联互通是“一带一路”建设的优先领域，在尊重相关国家主权和安全关切的基础上，沿线国家宜加强基础设施建设规划、技术标准体系的对接，共同推进国际骨干通道建设，逐步形成连接亚洲各次区域以及亚欧非的基础设施网络。
报告指出，一方面，“一带一路”必将产生大量的基础设施建设，但单纯的财政体系并不能满足基础设施建设的资金需求;另一方面，基础设施的公益性也决定了其不可能全部由社会资本承担。PPP模式作为一种市场化的公共产品和服务供给方式，能够在基础设施领域发挥社会资本的资金、技术、管理和运营优势，并因此得以缓解政府财政压力，弥补投资不足，提高基础设施供给效率和质量，克服传统“公建公营”模式的弊端。
PPP模式在“一带一路”沿线国已有应用先例
根据数据统计，截至2017年4月底，“一带一路”沿线64个国家PPP项目总计865个，总投资约5029亿美元。其中，东盟10国包括新加坡、马来西亚等国，南亚8国包括印度、巴基斯坦等国，中亚5国包括哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等国，独联体7国包括俄罗斯、乌克兰等国，中东欧16国包括波兰、立陶宛等国。
数据还显示，南亚8国的PPP项目总规模较大，独联体7国的单体项目规模较大。从单个国家来看，印度、希腊、土耳其、菲律宾和俄罗斯的项目数量较多，分别为376个、72个、54个、42个和41个，总计585个，约占“一带一路”沿线国家PPP项目总数量的68%。其中，仅印度一国的PPP项目数量就超过“一带一路”沿线国家PPP项目总数量的三分之一。
从行业分布来看，“一带一路”沿线64个国家的PPP项目大致分布在油气、电力、安居工程、通信、交通运输、水利和采矿领域。除存量项目外，项目数量占比位居前三位的行业为交通运输行业、电力行业和油气行业。交通运输和电力是地区发展的基本保障，沿线国家中科威特、阿联酋、俄罗斯等国家油气储备丰富，因此该三个行业PPP项目数量较多。
三大建议助力中国企业参与“一带一路”沿线国PPP项目
中国企业参与“一带一路”沿线国PPP项目将面临诸多挑战，主要包括各国PPP法律制度差异较大，企业国际化不足导致的对东道国风土人情、技术标准等投资环境的不熟悉以及政治风险、经济风险、社会风险等多种风险。
针对以上投资环境特点，报告对中国企业参与“一带一路”沿线国PPP项目提出如下建议。
首先，要充分了解东道国的PPP政策。由于现阶段发展中国家的PPP模式主要是自上而下由政府主导的，无论是宏观层面的推广型政策还是项目层面的规范和指导型政策，都对项目的成败产生决定性的影响。政策分析有助于中国企业全面把握东道国的PPP市场需求，紧跟发展导向，规避项目风险。
其次，注重分析当地国情。做好东道国的产业结构、经济发展特点、自然资源储备、风俗文化、技术标准、项目审批流程等方面的前期调查，因地制宜地运用PPP模式。结合区域和项目特点，合理设计项目交易结构、合同体系、运作方式、回报机制、退出机制等内容。迅速适应东道国的投资环境，加快本土化进程。
最后，做好风险防控工作。走出国门之后，中国企业的身份转变为纯粹的“外资企业”。在国内易识别、易控制、易转移的风险在国外的影响程度将会陡增，乃至关乎项目成败和企业生死。例如，政权更迭导致的政治风险、地方政府财政承受能力不足导致的经济风险、宗教信仰差异导致的社会风险等。中国企业在充分掌握东道国PPP政策和国情的基础上，应重视项目前期论证、合同签订与履约过程中的风险控制，并进一步发挥多边金融合作机制，广泛分担风险。
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