公私合作制作为政府与私人部门在合作关系的制度安排，是由政府主动掀起的公共服务供给体制的重大变革，其本质是政府以市场方式寻找匹配的合作伙伴，将私人资本引入基础设施与公共服务领域，提升公共资源配置效率和公共物品与服务供给质量。公私合作制模式通过市场竞争机制寻找匹配的合作伙伴，引入私人部门的资金、技术及其他优势，形成混合机制以市场化操作来提高公共资源配置的效率。

本期专栏推文节选自《政府与社会资本合作（PPP）模式立法研究》第一章第一、二节，本文中作者将围绕PPP模式的源流、本质这一主题，以追溯PPP起源为切入点，系统梳理、介绍PPP在全球各国中不同的发展脉络，厘清有关PPP定义、基本概念要素等基础理论问题。最后，通过比较介绍有关PPP适用领域学说，明确提出PPP的适用领域是以公共服务为视角的观点。

   从20世纪70年代到80年代初起，西方国家掀起了一轮国有企业的变革与民营化浪潮。这次变革的重要意义和特别之处在于，它不仅仅限于国家退出以前由私人部门主导的领域，而且在一些传统的由政府提供服务的公共领域也通过创新手段，引入私人力量。在民营化的背景下，私人部门参与公共服务逐步成为公共服务供给改革的流行趋势，从政府撤资（government divestment）到强制竞争性招标（compulsory competitive tendering），从公共服务的外包（contracting out）到鼓励私人投资行动（private finance initiative），从西方发达国家到新兴经济体，私人参与公共服务的方式得到发展与创新，公私合作制（PPP）的理论与实践正是在这样的背景下兴起和发展起来的。

20世纪90年代，英国率先提出并运用公私合作制的概念，其PPP模式源自于解决经济危机的民营化浪潮。

1992年，英国开始实施“私人融资计划”（Private Finance Initiative,简称“PFI”）来提供“高质量和更具成本效益的公共服务”，英国财政部将PFI定义为“公共部门以一个长期协议或合同的形式从私人部门购买高质量的服务，包括双方一定的交付成果、相应的维护维修或建设必要的基础设施。公共部门不仅希望获得私人融资，还希望能充分利用私人部门由于承担较大风险而产生的卓越的管理技能”。

PPP是英国工党政府基于PFI概念引入的一个新理念，它是英国公共部门与私人之间关系演变的自然结果，这种演变主要经历了三个阶段：

    第一阶段：私有化。私有化需要把整个企业的所有权和经营权都交给私人部门。

    第二阶段：立约承包。英国在20世纪80年代和90年代早期通过立法强制要求地方政府把许多公共服务通过竞争性招标的形式，把合同承包给那些被评估为有能力更加高效的、能提供所需服务的私人部门运营商。

在美国，民营化主要指政府与社会部门(包括私营组织和非营利组织) 共同经营公用事业，实质更多地依靠私人部门而非公共部门。美国公共事业民营化的主要实践形式包括（1）资产出售(Asset sale)，政府或公共部门基于民营化需要，把机场、公用气源、基础设施以及其他公营资产出售给私人企业并由私人企业负责公共物品与服务供给；（2）对外承包(Contrating out)；（3）公司化改组(Corporatization),政府或公共部门基于增强公共物品与服务供给效率要求，依照公司化方式建立现代企业制度，改组后的公共服务公司依照市场规则和商业规则运作；（4）特许经营( Franchise),政府或公共部门以特许经营方式把特定的公共物品与服务供给交由私人企业运营。（5）内部市场化(Intemal Market)，政府对日常工作需要的文印、办公设备维护、雇员培训等支持性服务,成立一个相对独立的企业实体运作，政府则依据竞争性规则向这些独立运作的企业实体或外部供应商购买这种支持性服务。（6）联合管理( Joint Venture)；（7）管理外包(Managememt Contract)；（8）私人开发和运营基础设施(Private Infrastructure Development and Operation)，私人部门以投资建设道路、机场、污水处理等基础设施，然后以使用者付费方式回收成本并获得合理回报；（9）公私伙伴关系(Public-Private Partnership)，公共部门与私人企业、非营利组织建设合作伙伴关系，以优势互补、风险共担方式共同为社区提供公共服务；（10）凭单制(Voucher),即政府不直接提供某项公共服务,而是发给需要该服务的公民一种凭证,公民持该凭证到市场上去购买所需要的服务。可见，美国民营化范畴宽泛、形式灵活多样，除资产出售、公司化改组和内部市场化外，大部分民营化方式都体现了私人参与的PPP模式特性。

继英国、美国之后，PPP模式在加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰、日本等主要西方国家得到了广泛的响应，许多国家设立了专门的政府机构来推动PPP的发展。同时，非政府组织和学术界也对PPP的发展起到了积极的促进作用，欧盟、联合国、经济合作与发展组织、以及世界银行等国际组织也将PPP 的理念和经验在全球范围内大力推广。而作为新兴经济体，包括中国、印度、巴西、墨西哥在内的许多发展中国家纷纷开始学习和应用PPP。

综上所述，公私合作制的本质是将非国有经济成份引入自然垄断产业，充分发挥政府和私人部门各自的禀赋优势，相互合作提供公共服务的制度安排。虽然PPP的应用没有统一标准，各国PPP缘起的背景及推广的路径不完全相同，每一个引入PPP的国家都有自己独特的发展历程和制度解构，但政府在提供公共产品与服务方面的捉襟见肘是PPP兴起的客观本源，这里“政府不足”既包括财政能力的窘迫，也指政府治理能力的缺陷，公共服务投资巨大的需求与政府有限的财政预算之间的冲突以及在公共产品供给上的“政府失灵”是促使政府让渡垄断，邀请私人部门参与公共产品与服务，填补建设资金缺口的前提。

从政府与市场的合作角度看，PPP模式在我国可追溯到晚清时期的“官督商办”。而现代意义上的PPP模式则始于上世纪八十年代“改革开放”时代背景，以吸引外资投资基础设施为特质，以BOT模式的实践为典型。进入21世纪，我国社会主义市场经济体制已初步建立，PPP模式的市场环境进一步改善。

我国新一轮PPP热潮肇端于2013年党的十八届三中全会为推进经济体制的全面深化改革，落实市场在资源配置中起决定作用的现代治理理念而确定的关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资与运营”的基本精神。基于供给侧结构性改革的时代背景，为配合新型城镇化战略，化解地方政府债务，规范地方政府融资平台，财政部与国家发展和改革委员会与2014年分别发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）和《关于开展政府与社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号），从中央到地方一系列PPP政策文件层出不穷，新一轮PPP浪潮序幕正式拉开。

迄今为止，PPP已经在全世界范围内得到了广泛的应用。但是，PPP本身是一个崭新且非常宽泛的概念，它用来描述各种涉及公共部门与私人部门在一起合作的契约安排，各国均以自身的发展背景和战略需要对PPP模式加以定位。

美国公私伙伴关系全国理事会（National Council on Public Private Partnerships）认为：公私伙伴关系是指公共机构（联邦、州和地方）与营利性公司之间的一个协议。通过协议，公私两个部门共享彼此的技术、资产来为公众提供服务和设施。除了共享资源外，它们还要共同承担提供服务和设施中的风险，并分享服务和设施带来的收益。

英国财政部于2000年发布一份名为《公私伙伴关系——政府的举措》的官方文件，该文件将PPP定义为“公共部门与私人部门为了共同利益而在一起的长期合作”，并从三个方面解释了公私伙伴关系：第一，在国有行业中引入私人部门所有制；第二，鼓励私人投资行动；第三，扩大政府服务的出售范围，从而利用私人部门的专业技术和财力，开发政府资产的商业潜能。

加拿大“PPP国家委员会”将PPP定义为“公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系, 它建立在双方各自经验的基础上, 通过适当的资源分配风险分担和利益共享机制, 最好地满足事先清晰界定的公共需求”公私合作是一种长期的基于绩效的政府采购公共基础设施的方式，社会部门进行融资、建设和从设计、规划、长期维持等方面保持基础设施正常运行并且由社会部门承担主要风险。

欧盟委员会于2004年4月发布了《公私伙伴关系与共同体公共合同与特许法律绿皮书》（Green Paper on Public Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions），强调欧盟范围内尚无统一的PPP定义，但作为一个专业术语，PPP主要涉及公共部门与私人企业之间为了确保基础设施的融资、建设、修缮、运营与维护或服务的提供而进行合作的各种形式。

联合国培训研究院所指的PPP包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。

在我国新一轮PPP热潮中，PPP统称“政府与社会资本合作”模式。2014年，国家发改委与财政部分别对“政府与社会资本合作模式”从政策层面加以界定，财政部认为，“政府与社会资本合作模式（Publc-Private-Partnership）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化”，发改委进一步指出，PPP模式是“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。。2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发【2015】42号，以下简称国务院《公共服务PPP指导意见》），强调政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。从国务院及各部委对PPP性质与功能的界定可以看出，我国政府在政策层面上对PPP范畴的理解也不完全统一。

各国推广PPP模式的侧重点也不同。英国私人融资计划作为公共项目的融资模式，更强调私人企业在融资中的主动性和主导性，其目的是为基础设施积累私人部门的融资。相比于PPP模式，PFI中私人部门的融资责任、风险承担与前期投入都较大，以此换来更为广泛的项目控制权。

与英国不同的是，法国至今没有关于公私合作伙伴关系的政策，特许经营（Concessions）制度是其政府在建设和管理“商业型”公共服务和公共基础设施中与私人部门合作的最悠久、最普遍模式，被大量运用于铁路、水务、电力和电车轨道等基础设施网络融资。

在美国，合同外包是政府购买公共服务的主要方式，至少有200种服务是由承包商向政府提供的，约99%的政府实施过合同外包。在合同外包的过程中，政府部门与私人部门建立合同关系，约定由私人部门向社会公众提供服务，政府部门提供对价并进行监督。

  此外，公私合作制的运用还衍生出PPI（Private Participation in Infrastructure，私人部门参与基础设施建设，韩国使用）、PSP（Private Sector Participation私人部门参与模式，世界银行使用）、PFP（私营部门融资的项目，澳大利亚使用）等概念。可见，公私合作制并没有一个通用的定义，基于频繁的制度变迁与观念变革，各国对PPP的界定存在较大的差异性。但是，PPP模式“是对政府与私人部门或对立或从属的传统关系的革命”，它通过政府与私人组织之间建立不同程度的合作关系，以“契约约束机制”明确双方的权利和义务，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果，从而提高公共服务效率与质量。目前，PPP模式的应用领域已由最初的“硬经济”领域逐步推广到“硬社会”基础设施和“软社会”在内的所有公共服务领域。

从学理上讲，PPP是指为了实现共同目标和互惠互利，公共部门与私人部门权力共享、共同经营、维护以及信息共享而形成的合作关系；而实践中，PPP的架构通常是“由公共部门和私人部门签订一份长期合同?由私人部门进行公共服务项目的设计、建设、融资和运营?由公共部门或使用设施的公众在公私合作合同存续期间为使用设施向私人部门支付费用?项目设施所有权在公共部门一方，或合同结束时转移给私人部门一方”的一个过程，Public（公共部门）、Private(私人部门)、Partnerships(合作关系)共同构成了PPP模式的基本概念要素。

由于人们在认定公共部门内涵和外延时，采纳的标准和评价方式不同，因此，公共部门有广义与狭义之分，广义的公共部门包括政府部门、公共企业和非政府部门（第三部门）等，而狭义的公共部门则特指政府组织。

PPP框架下的政府首先必须是“服务型政府”，即“以为公民服务为宗旨并承担公共服务责任的政府”，其角色塑造以“公共性的价值、引导型职能和注意义务”三个公共责任为维度。在公共服务领域，政府主要承担“提供物品、定价和管制”三类经济活动，但由于政府提供公共服务具有“产出的非市场性即垄断性，其服务性产出往往不像产品一样看得见、摸得着，产出的量和质难以测定和量度”，“公共悖论”成为政府履行公共管理职责中的“世界性难题”，让渡公共服务垄断特权，与私人资本展开合作成为国际社会政府再造的潮流，因此，PPP的制度目标，是保障政府有效提供公共物品，满足公共需求。

PPP模式中的公共部门，主要是指政府及其主管部门或下属机构，它“可能是中央政府的一个部门、一个州或区域政府、一个地方主管部门、一个公共机构或任何一个公共部门控制下的实体”，如政府拥有的以提供公共服务为宗旨的公共企业等。在我国，“Public”主要指各省、自治区、直辖市人民政府及其授权机构、各行业主管部门以及事业单位、行业运用公司等其他相关机构。

私人部门是相对于公共部门的称谓，其以活动依赖于个人的收入、个人所有的资产，并且以自身利益为活动的宗旨，而不是以公共利益为目标为基本特点。

在我国政府新一轮力推的PPP模式中，“Private”强调“社会资本”形态，所包含的资本主体范围更为广泛。在财政部和发改委陆续颁布《PPP通知》和《PPP指导意见》以及一系列推广PPP模式的相关政策文件中，明确将“Private”表达并定位为“社会资本”，“指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，即符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业以及其他经济组织等。2015年，国务院转发的《公共服务PPP指导意见》提到“社会资本”包括“境内外企业、社会组织和中介机构”，其界定的“社会资本”范围显然较之于发改委、财政部前期对“社会资本”认识有扩大之势，其将政府与社会组织、中介组织在公共服务领域的许多合作也纳入PPP的范畴，如政府向社会组织购买的养老服务、法律服务等。从转变政府职能，改革创新公共服务供给机制、优化社会管理，推进国家治理体系和治理能力现代化，提高公共服务质量与效率的角度出发，我们认为有必要采用较为宽泛的“社会资本”范围。

然而，PPP模式中的“社会资本”显然不同于传统社会学或政治学意义的“社会资本”概念。无论社会学、政治学还是经济学的研究，社会资本作为一种独立的、能够给行为主体带来利益的社会关系和信任资本，以社会网络为基础条件，其含义都已经超越了钱与物的范围。

政府之所以选择以“社会资本”概念表达PPP合作方的范畴，主要基于政府与社会二元结构中的“社会性”为出发点，意指排除了政府所属融资平台公司及其他控股国有企业以外的民间的、外资的、经营性国有资本等都可成为PPP合作对象。但在公共服务供给制度改革中，以“社会资本”概念替代“私人部门”表达政府寻找合作伙伴的方向与旨趣，容易引起理解上的混乱。PPP模式是组织之间的一种合作关系，双方以签订合同为基本运作基础，合作的纽带是有能力参与投资、设计、建设与运营“实体”而非“资本”，“社会资本”概念用于表达社会关系或社会态度，它本身不具备潜在的生产能力，也无法进行直接的测量，以“社会资本”囊括经营性国有企业和大部分非国有经济成分的市场主体，实际上是概念上的偷梁换柱，缺乏准确性。

所谓伙伴关系，是指多个部门（公共部门、私人部门、第三部门）中的两个或更多组织间有意向的合作关系，这种关系聚集了各种不同的资源，确认并进而寻求一种共同解决问题的联合途径。有学者从组织学角度认为合作伙伴关系是指两个或多个组织实体中任何一方都无法独立完成相关事务时所采取的联合行动，以及为发起联合行动而做出的对所需资源的相互承诺。欧洲城市治理中，更加宽泛地称为“伙伴制”，指为了解决某一特定问题，由一个特定的城市政府部门与他人结盟来推行一项政策的过程，这种联盟可能只是一种零时性的特别安排，或者是由若干人参与的一种长期战略。综上所述，任何有关私人部门、志愿部门、公共部门之间的组合都有可能被视为“合作伙伴关系”。

公共服务领域的政府与私人部门伙伴关系实际上是政府对公共服务供给迫在眉睫的问题做出的回应。一方面，多样化的消费需求和优质化的消费目标在客观上对公共资源配置和公共服务提出更高的要求，政府在公共服务提供方面难以独挡一面，政府必须放弃传统的“全能型”控制思维与行动模式，寻找合作途径解决问题。另一方面，基于“市场失灵”与“政府失灵”理论，政府的“有形之手”和市场的“无形之手”协调配合、共同行动，扬长避短是最有效率的选择。可见，PPP实质上是公共部门与私人部门在公共服务领域进行的全周期合作的过程，通过打破传统的公私边界，共同提供公共产品，满足公共服务的多样化需求，提高服务的供给水平和产品质量。

伙伴关系以合作为价值实现的前提，要维持政府与私人部门良好可持续的伙伴关系，双方必须树立合作的思维，PPP模式下，虽然公私双方的目标大体一致，但是由于二者的性质迥然不同，二者在最终的价值追求上必定分道扬镳。公共部门的最终目的是为了实现公共福利的追求，而私人部门则是为了实现自身的营利。二者之平衡即在于用最低的成本、最高地效率提供公共产品。那么如何来协调这个利益冲突？实际上也是通过合作的方式进行磋商，退而求其次，将以最少的资源，实现最多的产品或服务作为一个折中的目标，平衡二者的利益从而来实现PPP模式的继续运行。而最终的风险分担，也是根据合作中的相关约定来在公私部门之间进行分摊。可以说，合作的精神贯穿PPP模式运行的始终，其主线就在于维系双方的合作关系，平衡二者的利益，不断重新分配双方的权利义务。

迄今为止，公私合作制的应用范围已由最初的城市供排水与污水处理、集中供热、管道燃气、轨道交通等传统城市公用事业领域，逐步扩展到医疗卫生、教育培训、技术研发等公共服务甚至公共安全领域，其应用领域越来越广。由于PPP项目运用的侧重点及研究视角的差异，其适用领域的表述也各不相同，主要有：

（1）公用事业说（Public Utility），分为公共产品(Public Goods)和公共服务（Public Service），前者有时也用公共设施（Public Facilities）或基础设施（Infrastructure）或公共资产（Public Assets）来表示。

（2）基础设施说(Infrastructure)，认为PPP是发生在基础设施领域的一场全球性革命，并将基础设施分为“经济性基础设施”和“社会性基础设施”两大类，进而又从“硬性”与“软性”两方面对基础设施进行分类。

（3）公共服务说（Public Services）。“公共服务说”认为PPP模式适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的所有公共服务领域，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。从政府运用公共权力回应社会公众差异性需求的活动过程来看，其提供的产品无论有形或无形均是公共服务的过程，公共服务应该属于更高一级的范畴，其中应包含有形物品的产出，如基础设施建设等。

关于PPP的适用领域，我国相关政策文件出现了“公共服务”、“公共产品”与“基础设施”等多种表述（见图表9）。可见，当前我国PPP项目使用领域主要分为“基础设施”与“公共服务”，前者如交通运输、市政工程等；后者是指医疗、卫生、养老、教育等。基于基础设施本身具有的“公共性”特质。本研究采用广义的PPP公共服务概念，包括基础设施与公共服务等适用领域。     

关于公共服务与公共产品的关系，我们赞成将政府提供公共产品的过程统一纳入“公共服务”范畴。虽然在经济学中，产出可以分为产品和服务两种形式，产品是有形的产出；而服务是无形的产出。但是经典经济学理论所使用的“公共产品”并不是从政府产出的产品物质形式去定义，而是将其当作与“私人物品”相对应的一类商品。萨缪尔森认为：“公共品是指这样一类商品：将该商品的效用扩展于他人的成本为零；无法排除他人参与共享。”其最好的例子有国防、安全、灯塔、法治和秩序、交通设施、医疗保健、环境、以及科研与教育等，这里既包括有形的实物供给，也包括无形的民生服务。可见，在他的分析中，公共产品并不局限于产出的实物形式。实际上，根据各种相关理论，公共产品与公共服务之间并不存在本质区别，政府为公众提供公共产品实质就是提供共同消费性质的服务。