PPP—制度供给的伟大创新关于资管新规,这篇文章说透了!

从开阔的视角来看，PPP实质上是一种联通全社会内部公共部门、企业部门、专业组织和百姓公众各方的准公共品优化供给制度，其现代意义上的形成和发展可说源自新公共管理运动中公共服务的市场化取向改革。“交易费用理论”和“委托－代理理论”等实际成为推动这一改革实践的理论力量，并随着PPP的广泛应用和不断深化而在理论层面清晰地呈现出政府市场从分工、替代走向合作的基本脉络及升级趋势。因此，回归于中国经济实践中来，我们有理由强调，关于PPP的认识不应仅仅停留在一个新融资模式的层面，它还是管理模式和社会治理机制的创新。如果掌握得当，PPP有望大有作为地形成解决我国城镇化、老龄化等重大问题的助益机制，并通过股份制为主的形式与我国今后阶段大力推进的混合所有制改革创新，形成天然的机制性内洽与联通。当然，PPP作为制度供给的一个伟大创新，其顺利运行和长久发展，特别需要强调现代文明演进中的法治建设和契约精神建设的相辅相成。

一、新公共管理运动中的公共服务事项市场化改革

从公共经济学和公共管理学角度来看，学界至今对“新公共管理”的界定仍存在分歧，但无论是侧重在新理论、新模式抑或新运动，新公共管理浪潮作为史实都无可争议。在此运动的推进浪潮中，英国、澳大利亚、新西兰、法国、美国、日本等国家进行了较为全面和颇具新意的改革，为公共经济和公共管理范畴内的制度变革带来新气象。尽管PPP的起源最早可追溯至英国收费公路的诞生（贾康、孙洁，2009），但其在现代意义上的形成和发展，应可主要归于新公共管理运动中以引入私人部门积极参与为核心内容的公共服务供给的市场化改革。

英国公共服务改革的主要内容可简要概括为从合同外包到“市场测试”。源自二战之后五六十年代“福利国家”建设和企业国有化运动所带来的财政危机，撒切尔政府为应对压力实行机制创新，在公共服务改革中采用了合同外包（contract out）方式，将非必须公共部门经营的服务都通过合同外包交由私人企业来提供。这一方式主要包括两方面内容：第一，公共服务提供的责任并未转移，仍然属于政府，但政府只保留制定政策、管理合同和履行资金支付承诺的职能，其他事宜则通过合同转由私人部门承包提供；第二，政府一方面要对外包的公共服务进行目标监督，另一方面也要为私人部门提供需匹配的政策优惠和支持。1991年梅杰接任首相后，又发起了“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”。作为合同外包模式的发展和深化，在“竞争求质量运动”过程中，“市场测试（MarketingTesting）”方法的应用得以兴起，实质上是一种通过引入政府与私人部门服务提供者之间的竞争，来对公共服务进行分类处理的方法，要求所有公共服务都要通过“市场测试”来决定最终应由政府部门（in-house）还是私人部门来提供，判断标准就是谁能用更少的投入提供更好的服务。英国公共服务事项的市场化改革，主要涉及公共住房、矿产、航空、电信、医疗等行业。在新公共管理运动将私人部门引入公共服务领域的基础上，1992年，时任英国财政大臣的拉蒙特提出私人融资计划（Private Financing Initiative，PFI）模式，迈出在公共服务领域引入市场化竞争后深化推动政府与私营部门合作的重要一步，并于1997年在全社会公共基础设施领域较全面地推广。

与英国类似，澳大利亚也选用合同外包方式来引入私人部门的力量提供公共服务。新西兰亦致力于把市场竞争引入公共服务事项供给，实现公共服务的出资人、提供人和购买人的角色分离：政府负责决策和管理，公共服务事项则由私营部门、第三部门或基层政府组织的竞争来提供，通过合同外包的方式出让其经营运作舞台。

法国公共服务改革的三个层次：第一，施行权力下放，一直放权到最基层；第二，推进公共服务的社会化运作；第三，国有企业私有化（股份制）改造。在公共服务的社会化运作方面出现的最典型案例之一，就是法国巴黎著名地标埃菲尔铁塔的建造和运营。此塔二十世纪八十年代是归巴黎市政府所有的，但市政府以公共服务委托的方式，将铁塔的维护和经营开发权委托于埃菲尔铁塔开发公司的合资公司，政府在该公司中占60%的股份——实际上往前追溯，埃菲尔铁塔的建造本身就是一个极好的PPP案例。1889年法国大革命100周年纪念时，法国政府决定建造一座象征法国革命和巴黎新风貌的纪念碑式建筑物，设计者亚历山大·居斯塔夫·埃菲尔（Alexander Gustave Eiffei）的方案中标，但是由于造价过高，法国政府提供的资金不足全部费用的五分之一，最终是通过与埃菲尔的工程公司合作，接受了其在160万美元总预算中高达130万美元的投入，从而实现了埃菲尔铁塔的建造，也因此同意将埃菲尔铁塔运营后开始20年的各项收入归埃菲尔个人所有，20年后铁塔的所有权才移交巴黎市政府。

美国公共服务改革的模式则更加多样化，主要有四种：第一，公私合作，即我们所强调的PPP，通过政府公共部门与民营部门的合作来实现非公共部门利用所掌握资源参与提供公共产品和服务的模式。第二，付费购买制度，即对垃圾处理、污水处理、公园管理、住宅区服务等类型的公共产品实行收费购买供给的制度。第三，凭单（服务券）制度，即政府向公众发放公共产品或服务的消费券，公众则以手中的消费券自行选择公共物品或服务的提供者，提供者再拿着凭单到政府兑换成资金。第四，与英国等类似，通过合同外包的模式来实现公共服务，不再赘述。

PPP的具体形式之一BOT（build－operate－transfer，即建设—经营—转让），是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。（贾康等，2014）土耳其被认为是世界上首个将BOT这一名称确定下来并写入法律的国家。尽管对BOT的首例目前还存在一定争议（有观点认为是1965年香港政府修建海底隧道的案例，也有观点认为是土耳其修建燃煤火力发电厂的案例），但是这并不影响我们对在世界范围内新公共管理运动影响下土耳其1984年发起的明确称为BOT的创新模式的肯定与赞赏。早在20世纪70年代后期，土耳其就已经开始注意BOT这种创新的投资方式，并在当时扎尔总理的领导下尝试利用此模式筹建阿科伊核电厂，预设由承包商和土耳其政府所属电力管理局组成的企业筹资和建设核电厂，并拥有和运营该电厂15年，15年后移交土耳其政府，但最终由于项目投标人与政府的谈判始终未能达成而流产。1984－1987年间，土耳其政府利用与柏可德国际财团的公私合作而建成多座大型燃煤火力发电厂，终于实现了BOT模式在土耳其的首次成功运用。

中国当下的PPP机制创新方兴未艾，各方已意识到其存在巨大广阔的前景。除了BOT、TOT、BT等一、二十个英文缩略语表示的PPP具体形式之外，中国实践中前沿状态的PPP创新可观察近年风生水起的“连片开发”。中共十八届三中全会提出要让市场在资源配置过程中发挥“决定性”作用以来，PPP模式受到国务院领导和各级政府部门的高度重视，实已成为落实国家战略的重要工具之一，并成为“全面改革”的重要组成部分。财政部部长楼继伟指出，在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业“走出去”的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革，可谓一语中的。

二、公私合作的理论基础与发展

在新公共管理改革实践的基础上，我们可观察到，公共服务事项市场化改革中PPP的相关理论实已经历“到实践中去”和“从实践中来”两个阶段的变迁。

（一）到实践中去：公共服务市场化改革的理论支持

20世纪70年代前后，经济学理论发展中凸显了以科斯为代表的新制度经济学派，交易费用理论的产生和产权理论的深化发展对公共服务领域改革产生了重要影响。我们可以认为，新制度经济学所指向的制度改革，与技术变革相比，是试图从制度的层面解决经济效率的问题，不同点在于，技术变革所反映的，直观上是人与物之间的关系，而制度改革则直接地反映人与人之间的关系。以英国为例，在经历20世纪30、40年代后的福利国家和70年代的国有化改革后，整个社会运行交易费用高而运行绩效低的矛盾，直接导致英国政府债台高筑。按照新制度经济学的理念，制度实际上可以被看作一种特殊的公共品，提供者是政府，而改善制度这种公共品的供给，必须且有效的途径就是改革。撒切尔政府一方面在以哈耶克为代表的新自由主义影响下，有非常明确的市场化改革方向，另一方面遵循新制度经济学所强调的交易成本分析，致力于降低整个社会制度的交易成本。开启公共服务市场化改革的PPP，可认为是在交易费用理论的影响下，随着公共服务供给的市场化改革而得以广泛发展的。

公共服务市场化改革的另一理论支柱，是委托－代理理论，即研究委托人和代理人之间所建立的契约关系等的理论。由于委托人和代理人之间存在实际上的信息不对称，委托人无法总对代理人所有行为的细节全盘掌控，而代理人在利益驱动下会更有可能实行机会主义行为来追求利益最大化，所以，即便通过签订合同条款等方式形成相对稳固的委托－代理关系，其运行过程中也可能面临许多问题，因而对委托人和代理人之间关系的研究就显得更加重要。PPP模式往往包含多重契约关系，如果说“交易费用理论”是从宏观上指导了PPP实践的起点切入，那么“委托－代理理论”则一方面促使PPP这种以委托－代理为核心的模式成为更广泛的现实，另一方面也为PPP的管理和运行提供了理论基础。比较而言，“委托－代理理论”所研究的范畴显然往往是较为微观的层面，但其实质上仍然是在通过研究委托人和代理人之间关系而研究制度运行过程中的问题，或者说，我们可以认为其是在通过研究和解决委托－代理契约关系中可能产生的问题，而达到降低交易费用和制度运行费用的效果，实际上与“交易费用理论”一脉相通。

基于此，可以再来看一下我国PPP的产生和发展。在改革开放后的20世纪80年代，我国就已经出现PPP，其作为一种模式登上改革历史舞台可说与我国城镇化、市场化、国际化步伐加快密不可分。城镇化过程涵盖了包罗万象的基础设施、公共工程升级换代的要求，对于仍处于 “转轨”过程中的我国政府，无疑产生了巨大的财政压力，这种现实生活中的财政压力如果上升到理论层面，实际上又包含制度运行成本过高的问题，而市场取向改革和对外开放，恰恰提供了运用市场机制和借助国际经验与国内外资金降低交易费用与综合成本的可能。据此展望，随着我国城镇化、市场化进程继续推进，全面开放条件下和理论创新指导下服务实践的PPP，势必会迎来更大和更广泛的发展空间。

（二）从实践中来：从替代到合作构建新型关系的理论创新

一方面，理论给予PPP产生和实施的引领；另一方面，PPP的产生和发展也为理论带来新思路和新境界。这种新思路如果归纳成一句话，就是PPP开启了政府与市场从替代到合作的新型关系的理性认识空间（贾康、冯俏彬，2012）。

传统相关理论思维的逻辑特征总体而言是板块状的、单向的，即在市场、政府、志愿者部门三者之间，呈现出一种基于“失灵”而依序继起、替代与被替代的关系。历史地看，这种重在突出某种机制失灵的理论，有利于打破对于这种机制的迷信，从而为另一种机制的导入开路（如从“看不见的手”到“国家干预”），客观上有其积极与进步的一面。但是，“替代”的另一面则是容易滑入冲突和互不兼容的绝对化，比如关于政府与市场的紧张对立关系，不仅在我国改革开放以来的多次激烈论辩中可见，而且其份量之重，仍体现在被党的十八大称为两者关系的正确处理是改革的核心问题；在发达国家，即使时至今日仍然有大量讨论政府与市场冲突的文献。

这种“让政府的归政府，让市场的归市场”式的思维框架，首先需充分肯定其为中国的经济社会改革开放带来了极大的正面效应，但我们还需要进一步指出，其在新阶段上已不足以为现实生活中广泛存在的公共产品提供中的“公私合作”创新实践来提供理论支持，也无法涵盖在西方国家出现的“第三部门”和志愿者组织大量介入公共服务领域的现实。实际生活中，迫切需要对20世纪后半期以来三者之间“合作”蓬勃生长的基本事实进行解说和理论诠释。对我国而言，这种基于“失灵”而“替代”的单向思维，往往更是强化了各方对于二者之间冲突的认识，以至于只要出现市场机制运行不畅的现象，下意识的对策就是政府介入、干预甚至代替；反过来，一旦政府运转出了问题，顺理成章的就是放弃政府责任导向而“交还于市场”的所谓市场化。我们如果结合前沿性事件进展对真实世界的政府、市场、志愿部门关系进行观察，其实不难发现三者的合作已成为不可回避的历史进步命题。不可否认，在某些特定的历史时期和某些特定的情境下，它们中的某一个曾居于显眼的、甚至对另两个主体曾产生过相当程度“挤出”的主导地位，但仔细考察一下“全球化”时代与“和平发展”时代的总体状况，就会发现它们已始终同时存在，各自在不同的领域内发挥着功用，而愈益有必要、也有可能在更多的领域实行更多的合作。整个人类社会正是在三者的共同参与之下，走过了历史、经历着现在、也通向未来，并随着近几十年来纯公共产品与纯私人产品之间大量的中间状态联结部分——准公共品和俱乐部产品、权益—伦理型公共品等——不断发生着多样化的升级发展而愈益呈现相互渗透融合，即汇入合作共赢的历史潮流。因此，PPP这一“前沿概念创新”，实际上呼唤出了更清晰、更现代化的理论思维框架，而这种思维框架落到运行的实处，就表现出实际生活中相关思路日益明确的制度供给创新。

三、PPP新制度供给在中国释放潜力的三大正面效应

在我国经济实践层面，PPP模式打破了过去认为只能由政府运用财政资金来做的一些公共基础设施、公共工程、公共服务项目的传统认识框架，且在转变为由非政府的企业主体、民间资本、社会资金通过形成特许权管理机制而提供有效供给在此模式下更快、更充分、更有质量、更具绩效水平地实现对社会公共需要的满足。近期的观察更表明：作为一种创新的制度供给，PPP应有可能切实有效地解决我国新型城镇化和老龄化过程中面临的巨大财政压力，缓解地方政府债务危机，而且在贯彻“五位一体”取向的全面改革与科学发展、全面推进依法治国的总体战略中，PPP概念下的机制创新是十分重要的组成部分，可以产生宝贵的正面效应，首先突出表现在以下三大方面。

（一）PPP的正面效应之一：政府视角

从政府角度看PPP的可能贡献，首先便是降低未来长时期内的财政支出压力。政府职责如何合理定位，已在我国改革开放新时期的几十年中反复讨论，大家都同意政府要做好自己应做之事这一原则。但具体考察一下，当下在充分尊重市场资源配置决定性作用的基础上，摆在政府面前的应做之事仍然千头万绪。择其要者，至少要说到未来几十年间如何推进新型城镇化和如何应对人口老龄化支出压力这两件大事。

推进新型城镇化是中国走向现代化民族复兴“中国梦”的必由之路，未来几十年间，在城镇化实际水平从目前的40％（官方统计达50%以上的数据，是把进城居住半年以上的常驻人口统统视作完成了城镇化，但其中还有两亿多人并未取得“基本公共服务均等化”的市民待遇，若要配之以此等待遇还需写进城镇化概念下的进一步的投入）左右一路走到70％左右高水平，之后才会转入相对平稳发展期。在此过程中，未来30余年还将约有4亿人要从农村区域转入城镇成为常驻人口（算术平均一年1300万人以上）。别的不说，仅看进城人口所需的“市民化”待遇，必须得到基本公共服务均等化有效供给的支持和保障，那么静态计算所需的投入资金量，如果按照一人平均10万元，就是40万亿元，若这一标准提升至一人平均15万元，那就是60万亿元。如此天文数字的投入，仅靠政府包揽来做，肯定力不从心。必须打定主意，使道路、桥梁、隧道、涵洞、上下水、供电、供热、供气、医院、学校、绿化等公共品、准公共品的供给，得到已壮大、雄厚起来的民间资本和社会资金的加入，才有望以必要投入支撑这个几十年间的发展过程可持续。客观地看，实际生活中这方面的压力已使地方政府这些年的隐性负债大增，需要积极考虑在地方债增量、存量两方面，由民间资本、社会资金来有效置换和替代。

再就是我国人口老龄化的进程，必将在未来几十年内，要求有大量的公共资源投入，以满足养老、医疗服务的客观需求。根据学者测算，人口老龄化对于中国整个养老体系形成公共支出压力的高峰，约出现于2030-2033年间，从现在算起，已不到20年的时间。在高峰期出现以后，这种压力的缓慢下降还要有几十年的过程。要看到在这个很长的历史阶段之内，中国养老体系从硬件到服务所有的投入，必然发生一系列的要求，如果不适应这样一个历史阶段来考虑制度和机制方面的预先准备，那么政府履职将是不合格的。必须有这样的战略考虑，即要运用PPP模式创新来鼓励、引导大量民间资本与社会资金进入养老事业和产业。

总之，PPP对于政府来说，是必须积极运用来推进现代治理中化解财政压力、债务压力和充分尽责地实施和谐社会管理、贯彻“中国梦”发展战略的机制创新。

（二）PPP的正面效应之二：公众视角

第二个角度就是公众可能从PPP中的获益，如从政府的存在理由是服务公众而言，这是更为本质化的正面效应。特别需考虑的是，中国现在进入了“中等收入阶段”，而在此阶段，公众对于美好生活向往的空间极大地被激发出来以后，对公共服务的需求是倍增的。应该讲，自己跟自己比，中国社会中绝大多数人都是越来越好，但是“满意度”却并没随之同步上升。所谓“幸福感”没有提高上来，甚至不升反降，往往更带有以焦虑、纠结为特点的情绪、心理感受与社会氛围。其实拿世界上所有经济体比照下来，中等收入阶段都有这样的特点。这个挑战的应对要求，就是公众正在需要更好的公共服务，迫切要求得到能够更好地满足他们对美好生活愿望的“有效供给”。PPP可以在政府继续发挥供给作用的同时，把其他非政府的社会力量（企业、社会组织的——还可以包括非营利机构、专业机构、志愿者组织等等所有力量）结合在一起，不仅壮大了资金力量，而且可以在运营管理上、绩效提升上优势互补，各方以自身最有优势的特长，去管理最适合于由自己防控的风险，这样可以使公共工程、公共服务在建设和以后运营过程中间的质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升，而风险则最小化，公众的实惠也就趋向于最大化。

（三）PPP的正面效应之三：企业视角

还有第三个角度，即可从企业角度作考察。在中国已得到很大发展、资金力量越来越雄厚、日益强化发展意愿的企业中，有一大批可望在PPP的模式之下打开一个新的发展空间。PPP项目并不适合有风投、创投偏好的民间资金类型，但适合一些偏好于取得长期、虽不太高但预期性高的稳定回报的企业，它们在现实生活中为数可观，将更好地在市场经济的舞台上通过PPP找到适合自己生存发展的空间。这种共赢、多赢的机制，从决策层到财政部门，再到地方政府层面已有的一些试验中的相关各方，大家在总体上已越来越认同。从中国和外部世界的互动中，中国继续全面开放，在工业化、城镇化、市场化、全球化、信息化潮流汇合而进一步“大踏步地跟上时代”的过程中，以PPP形成中外所有一切有意愿合作的企业力量与政府间的互动与有效合作，我们也已看到了广阔前景。

四、PPP与中国混合所有制改革创新的内在联通

在前述的三个角度、三种正面效应之后，我们透过PPP在新型城镇化和老龄化中不仅仅停留于作为新融资模式层面的作用，继续向深处考察，不难发现，PPP在恢宏的全局意义上，恰可呼应三中全会精神，实现与我国现阶段混合所有制改革创新的联通，从而大有作为地帮助形成现代国家治理的系统化机制，这也使之当之无愧地成为制度供给的一项伟大创新。

（一）对混合所有制的基本认识

“混合所有制”中的“所有制”，指的是生产资料所有制这个层面的含义，反映生产过程中人与人在生产资料占有方面的经济关系。“混合所有制”是“所有制”的一种，但其生产资料所有权并不单一归属于某一类特定个人或群体，其最基本的特征决非简单的“多种经济成分并存”，而是在于出现“公”的与“私”的“国”的与“非国”的所有权在一个市场主体内的混合（否则，这一称呼就会丧失其存在的必要性）。若“混合所有制”在某种社会形态下存在，则其在该社会形态下的所有制结构中必有不同于其他类别的一席之地。“混合”一词的字面意思就是“混在一起”，但也应可从两方面进行认识：是否实现了混合？混合到怎样的程度？对是否实现混合的判断有助于认识究竟是否可定性为“混合”的所有制，而对混合程度的判断则有助于理解是否需要将“混合所有制”继续发展、推进。

因此，“混合所有制”要求的是不同所有权主体在一个企业体内真正实现“混在一起”，决不是在某种社会形态中互为外体、他体的简单共存，是在某种社会生产关系具体形态下实现对生产资料的混同占有，可认为即是不同所有权主体实现对某一企业的生产资料既各自清晰又共同占有的所有制形式。

（二）混合所有制与股份制的联通

基于以上对混合所有制的基本认识，更可知我国改革当下所强调的混合所有制，并非改革开放前期业已解决的多种经济成分简单并存或联合，亦非产权混合即可实现的改革意图，其具体到企业产权框架层面，实际上就是指过去已在中国改革进程中获得充分肯定的“现代企业制度”的标准化形式——股份制。三中全会强调混合所有制是我国“基本经济制度的重要实现形式”，其战略高度的意图，是在法治保证的现代股份制这一制度形式下，可以使公有的、非公有的产权，融合到分散存在的市场主体——一个个企业的内部产权结构里面去，以寻求相关利益主体的共赢和进一步打开“解放生产力”的空间。

马克思在有生之年，已敏锐地意识到股份制的特异影响和对社会发展的可能贡献，认为 “资本主义的股份企业，也和合作工厂一样，应当被看作是由资本主义生产方式转化为联合的生产方式的过渡形式，只不过在前者那里，对立是消极地扬弃的，而在后者那里，对立是积极地扬弃的。”不论对于马克思的“消极扬弃”评价作出何种研究者的分析解读，基本逻辑指向至少具有“形式”和“过渡”方向上的肯定，余下的便是如何使形式与内容相合的问题（贾康、苏京春，2014）。任何理论观点的提出都带有时代特征与客观局限，马克思对股份制的认识提出于100多年前，但在当时社会制度和经济发展背景下，股份制所具有的哪怕是带有“消极扬弃”意味的“社会资本”特征，已为马克思带来了思维灵感。面对这其后100余年的历史进程，结合“实事求是”、“与时俱进”的原则，我们完全可以沿马克思的思维逻辑深化认识。一百多年以来，股份制下的市场主体（即股份公司）已经发生了非凡变化。除了早已较普遍地存在本企业员工、产业工人持股和社会上的普遍劳动者、公共机构在股份制企业中持股以外，“国家”各特定层级的政府也可持股并酌情作增持、减持的操作，而对宏观经济运行和社会生活产生重要的正面效应。发达国家的市场主体（公司）在达到一定规范程度后可以上市，而上市这一环节在英文中是叫 go public（走向公共），决非“私”的取向。无论是股份制中的公共机构持股，还是公司最终走向上市，开启作为“公众公司”公共地募集资金的模式，都表明着即使是称为资本主义制度下的市场主体，也已经呈现内部产权结构多元化而超越简单私有的特征——社会化大生产中的上市公司，亦称公共公司，不仅其持股人在很大程度上是“公共”的，而且其经营状况要接受全社会的公共监督，财务要有充分的透明度，公司发展和社会公众利益实现了更有效的互动与结合。例如：通用汽车公司和通用电气公司作为世界上非常有名的标杆式大公司（“跨国公司”），早在上个世纪，股权已高度分散，很难说这类公司具体归属于哪个资本家，为数众多的持股人包括机构投资者、本企业的员工、其他企业的产业工人和大量社会上的普通劳动者。

股份制使资本的社会化特征不断提高，已在明显地缓解着生产社会化与生产资料私人占有之间的矛盾，有利于生产力的发展。如果说在“资本主义”名号下的这种混合所有制已在发生扬弃“私有”不适应社会化大生产发展的制约因素的积极作用，我们应如实地认识这种变化，那么把股份制下“以混合所有制”为取向的发展变化，与马克思主义的中国实践紧密结合，更没有丝毫道理对股份制加上“姓社姓资”的诘难，更应淡化股份制框架下“姓公姓私”的标签，更应肯定中国大地上近年来“积极扬弃”式的不断尝试和探索——而这也同时意味着在中国今后几十年联结伟大民族复兴“中国梦”的改革发展过程中，混合所有制取向的股份制深化改革空间，一定会冲破前后“三十六条”都还未能有效冲破的民营企业发展的“玻璃门”、“旋转门”、“弹簧门”，淡化争议不休、很容易走向贴“姓社姓资”标签但不可能取得共识结果的“国进民退”还是“国退民进”的纠结，打开“进一步解放生产力，发展生产力”的潜在空间，长远而深刻影响我国现代化进程。

（三）股份制—“混合所有制—PPP”的天然贯通及其全局性贡献

十八届三中全会全面改革部署中，最重要的涉及几个关键概念的逻辑链接就是：首先，确立“现代国家治理”理念，即明确按照现代国家要求来治理、发展中国，提升国家治理体系和治理能力的现代化水平；第二，治理水平的“现代化”联通着“构建现代市场体系”和突破性地提出“使市场在资源配置中发挥决定性作用”；第三，市场配置的“决定性”作用的充分发挥，被落实到一个非常关键的表述上，就是关于市场经济运行的基石——产权制度上的改革，要主要推进明确表述的 “混合所有制”，以股份制这种现代企业制度的标准化代表形式，其容纳力和包容性完全可以是把“国”的、非“国”的、“公”的、非“公”的所有产权充分混合在一个个企业内部，从而以一个共赢的方式，在法治框架下无阻碍地实现相互合作与潜力释放，而PPP模式恰恰与之贯通。

一个PPP项目在产权方面没有任何选择上的局限，是一个在法治环境下形成的多产权主体间的契约。最典型的即以SPV（special purpose vehicles）的形式组成特殊项目公司来运营PPP项目，公司内所有股权都有清晰归属，每一份标准化的股权属于其中的明确的股东，认定以后不会产生无法处置的纠纷（少数纠纷可通过法律途径解决），大家可以在这样稳定的可预期的法治化环境下，来追求在共赢中目标利益回报的实现。而且，SPV的股权结构，在天然具有混合所有制特征的同时，又天然地倾向于不使国有权“一股独大”，因为政府股权参与的强烈动机是发挥“四两拨千斤”的乘数效应来拉动、引致民间资本大量跟进，乘数越大，相关政府工作的业绩评价会越好，社会资本、民营企业在PPP中，通常会成为股权结构中的“大头”，甚至是绝大多数。

因此，PPP这一创新的制度供给，又成为中国走向现代化的全面改革中，发展混合所有制以解放生产力的战略性选择。PPP模式的定位，也应从一开始着眼的满足融资需要提升到制度供给创新的需要。如果仅停留在融资层面，目的上会很功利、很短期地停留在缓解政府资金压力的层面，待政府感觉压力不大的时候，就很可能又回过头来摆脱民间资本。比如，前些年一些地方政府曾特别欢迎市政建设里民间资本的加入，但听到“四万亿”投资刺激方案后，对民间资本的态度马上就“变脸”。这是视野未达全局、未能领会改革实质内容的一种具体表现。实际上，民间资本的加入不但可以缓解政府资金困难，而且可以帮助提升管理绩效水平，是从融资上升到管理模式创新的一种“升级”。这个升级再汇入以混合所有制为市场经济产权基石的全面改革，更是一种全局性的客观需要。纵观百年历史，全球有近百个经济体步入中等收入阶段，但是真正跨越此阶段而步入高收入阶段的经济体却寥寥可数。中国如要真正按照“人本主义”立场并抛开“狭隘民族主义”，和世界民族之林其他经济体共同发展，按照和平发展与崛起的愿景成功化解“中等收入陷阱”潜在威胁而联通到“中国梦”，就一定要有各种因素合在一起攻坚克难化解矛盾的全面配套改革。其中PPP作为制度供给的创新，就是使市场资源配置作用得到各个方面更多认同，也得到政府应该“更好发挥作用”的各种可操作机制匹配磨合的一个重要改革事项，应把其从融资视野提高到管理模式创新，再从管理模式创新提高到全面改革配套必备事项，即实现制度供给方面的重大创新这样的高度来认识。

五、PPP与四中全会全面“法治化”主题的贯通：催化新时期
相辅相成的现代文明演进——法治建设与契约精神培养

从理论密切联系实际的角度考察，PPP概念下的新型公私合作模式客观上必是要求高度的法治化、规范化和讲求契约精神的。在中国推进PPP的进程中，应当特别注重与现代文明进程中的法治建设、契约精神培育的对接。要释放社会资本民间企业的潜力、提升公共部门综合绩效，最关键的是政府通过努力，在反腐倡廉过程中强化法治和契约精神供给。党的十八届四中全会已对于我国全面推进“依法治国”作出了顶层规划，实质是把三中全会关于“以经济改革为重点”的部署联通于经济、行政、政治、社会的全面改革大配套的部署，这一“法治化”的时代主题，与PPP的机制创新正好形成了紧密联系，客观上也对于克服法治化程度低的现实问题，提出了迫切的任务。

（一）必须高度注重PPP运行相关的法治建设

PPP所要求的法治化配套条件，可从泉州刺桐大桥案例考察。上世纪90年代的福建泉州刺桐大桥BOT项目，是中国第一个本土民营资本介入的PPP项目，该项目形成的SPV（特殊项目公司）的股权结构中，政府部门通过其子公司入股占40%，剩余60%股份是民间企业持有。以往政府工程中常见的问题如工期延长、返工、无法问责、超预算等，在该项目中都成功地予以防止，建设中提前半年竣工通车，质量上乘，使百姓得到了实惠。

因此，回归到一般的PPP创新和发展中，我国必须下定决心加快法律法规建设，争取先行完善政府制度约束。目前，我们已经看到相关部门立法和制度规定层面的一系列积极进展，应继续大力推进，按照四中全会精神，为我国PPP机制的长效运行奠定良好的法治基础。

（二）必须高度注重PPP运行相关的契约精神培养

PPP模式中，政府部门、私人部门和公众之间存在多重契约关系：第一，政府部门与公众之间存在契约关系，这种契约关系以政治合法性为背景，以宪法为框架，由政府在宪法范围内的活动为公众提供公共产品与服务，针对公众的需求履行承诺；第二，政府部门与私人部门之间形成契约关系，这种契约关系以双方就具体项目或事项签订的合同为基础，由政府部门与私人部门通过合作来提供公共产品与服务；第三，参与PPP的非政府的企业和专业机构、社会组织之间形成契约关系，在PPP总体契约中承担公共产品与服务的提供，回应公众的诉求。

作为制度供给的创新，PPP自有其约束条件，其更广泛的发展尤以法治化的较高水平为前提，以诚信敬业的商业文化和契约精神为铺垫。无可否认，这些前提和伴随条件都是当下中国存在不足和缺憾的。因此，我们在充分肯定PPP这一制度供给伟大创新的同时，也必须清醒认识PPP所带来的挑战与风险，力求把这一“顺天应人”的改革，扎实稳妥地向前推进。

（作者单位：财政部财政科学研究所）

文章来源：财政部财政科学研究所《研究报告》第183期（总第1829期）2014年12月11日

关于资管新规，这篇文章说透了！

日前发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》在坚持打破刚兑、限制杠杆、消除多层嵌套等方向不变的基础上，对过渡期、非标估值等作了调整，以确保市场平稳过渡。资管新规既涉及银行、信托、证券、基金、期货等多类机构发展要求，更关乎老百姓的“钱袋子”。资管行业风险何在？新规有哪些影响？下一步资管行业如何健康发展？对此，经济日报特邀中国人民大学重阳金融研究院高级研究员、恒丰银行研究院执行院长董希淼作出相关解读。

↑中国人民大学重阳金融研究院高级研究员、恒丰银行研究院执行院长董希淼

《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》是一份关于资管业务顶层设计的纲领性文件，是我国资管业务的基本法，必将为资管业务稳健发展奠定基础、指明方向。作为部门规章，资管新规在中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过，充分体现了中央对规范资管业务、防控金融风险的高度重视。

与去年11月份公布的征求意见稿相比，此次正式发布的资管新规在“变”与“不变”中体现了“稳中求进”的工作主基调。具体来看，资管新规对过渡期、净值化调整、杠杆水平、多层嵌套等方面作了调整，但其服务实体经济、防范金融风险、打破刚性兑付的决心未变。 

资管新规的“变”主要体现在4个方面：一是过渡期方面，将过渡期延长至2020年末，比征求意见稿多了一年半，给予金融机构更为充分的调整和转型时间，有助于缓解市场的不合理波动，防止发生“处置风险的风险”。二是产品净值化方面，考虑到部分资产尚不具备以市值计量的条件，兼顾市场诉求，允许对符合一定条件的金融资产以摊余成本计量，使净值化管理更具可操作性。三是统一杠杆水平方面，在充分考虑市场需求和承受力后，新规明确根据不同产品的风险等级设置了不同的负债杠杆，并参照行业监管标准，放宽了允许产品分级的标准，即由征求意见稿中的四类产品不得分级减少为公募产品和开放式私募产品两类。四是消除多层嵌套方面，新规明确资管产品应当在账户开立、产权登记、法律诉讼等方面享有平等地位，并要求监管部门对资管业务实行平等准入和监管，从根源上消除了多层嵌套的动机。同时，将嵌套层级限制为一层，禁止开展多层嵌套和通道业务。 

总之，资管新规充分吸收了多方意见，充分考虑了市场承受能力，将防范风险与有序规范有机结合起来，这将为资管业务健康发展创造良好的制度环境。

过去一段时间，我国资产管理业务跨越不同金融市场，各个金融行业和市场交叉领域的矛盾较为集中，部分金融机构在开展资管业务过程中，还存在乱加杠杆、多层嵌套、刚性兑付等问题，积聚了一定的金融风险。资管新规正式出台，资管行业监管标准和规则得以统一，资管业务发展步入正轨。

3月28日发布的《关于加大通过互联网开展资产管理业务整治力度及开展验收工作的通知》，对P2P网贷等平台借助互联网开展资管业务等行为明确了整治要求。最近发布的资管新规在规范金融机构的同时，也对互联网平台的资管业务作出了规范。新规还强调，开展智能投顾业务应取得相应资质，非金融机构不得借助智能投资顾问超范围经营或变相开展资管业务。

这体现了金融监管部门在规范资管业务、防范金融风险方面，坚持“两手抓”方针，即：一手抓正规金融机构，一手抓非金融机构。只有这样，才能真正做到金融监管全覆盖，不留死角和空白点，减少风险隐患滋生，更好地保护投资者合法权益。

随着上述规章制度和监管要求的实施，我国高达百万亿元规模的资管业务正在迎来稳健发展的新时代。新时代要有新作为、新气象，最重要的是要推动资管业务必须回归本源：首先要充分发挥资管业务特点和优势，引导社会资金流向实体经济，更高效地服务实体经济投融资需求，支持经济结构调整和转型升级；其次，资管业务要坚持良性创新，针对社会公众和合格投资者的不同特点，提供更丰富的产品和服务，更好地满足居民日益增长的财富管理需求；再次，资管业务要重视风险防范，资管产品不得多层嵌套，不得为其他机构资产管理产品提供规避监管的通道服务，并适当控制杠杆水平。

“行百里者半九十”，资管新规正式发布是一个重要的开始，但未来仍然任重道远，金融机构、监管部门、社会各界还需进一步统一思想和行动，付出更多的智慧和努力。无论是金融机构还是互联网平台，无论是线上业务还是线下业务，必须立足整个资管行业，坚持宏观审慎管理和微观审慎监管相结合、机构监管和功能监管相结合，按照资管产品的类型统一监管标准，实行更加公平的准入和监管，最大程度消除监管套利空间，促进资管业务规范发展。总之，资管新规不但推动资管业务开启新时代，还将重塑我国金融市场和金融文化，深刻改变金融业未来格局。

刚性兑付抬高无风险收益率水平，扭曲市场资金价格，不仅影响了实体经济融资成本，还导致一些投资者冒险投机。在刚性兑付之下，资管业务偏离本质，市场难以真正发展和成熟。因此，打破刚性兑付已经成为社会共识。

具体而言，资管新规从4个方面对打破刚性兑付要求作出了安排。首先，资管产品要以净值化管理模式替代之前的预期收益率模式，及时反映基础资产的收益和风险；其次，提出刚性兑付认定标准，出现4种情形可认定为刚性兑付；再次，明确刚性兑付行为的惩处标准，对存款类金融机构和非存款类金融机构采取针对性的惩处措施；最后，强化外部审计机构的审计责任和报告要求，并鼓励对刚性兑付行为投诉举报。这有助于从根本上解决投资者不清楚自身承担风险大小等问题，推动资管产品和服务加快转型，引导资管业务回归“受人之托、代人理财”本质。

打破刚性兑付将促进资管业务更加规范健康，从长远看将利好金融市场发展。但是，金融市场具有敏感性、脆弱性和复杂性，这一监管要求的提出，短期内将对市场带来一定的冲击，给有关各方带来不小的挑战。应利用好新规的过渡期，共同努力，协同推进。

一是金融机构要切实履行好“卖者尽责”，在产品设计、尽职调查、信息披露等方面做好充分、细致的工作。特别是要加强对投资者教育，坚持“了解客户”理念，对客户做产品适销性评估，引导客户选择合适的产品，尽量减少打破刚性兑付初期的负面影响。

二是社会各界要创造有利于刚性兑付打破的外部环境。监管机构应做好应急预案，防范刚性兑付打破时可能出现的市场波动；媒体要客观公正报道相关案例，引导舆论客观理性地看待。司法部门应建立相关司法程序和金融申诉机制，保护投资者权益。

三是投资者对此要保持理性，积极面对。面对刚性兑付被打破，投资者要认识到这是一个必然的趋势，并降低刚性兑付预期。特别是要坚持了解产品理念，在投资理财时要综合考虑风险与收益的平衡，根据自己风险偏好作出选择，做到“买者自负”。

当下，金融机构尤其是商业银行应及时推出基于低风险策略的资管产品，并综合运用大额存单等工具，承接好风险偏好较低的投资者可能的资金转移，将打破刚性兑付带来的影响降到最低。

资管新规要求，“主营业务不包括资产管理业务的金融机构应当设立具有独立法人地位的资产管理子公司开展资产管理业务，强化法人风险隔离”。这是监管层首次明确要求商业银行等金融机构成立资管子公司开展资管业务。资管子公司大有可为，将推动资管业务朝着专业化、综合化方向发展。

今年以来，招商、华夏、北京等银行先后发布公告，拟设立资管子公司，以实现资管业务的独立运营，隔离与母行之间的风险。去年11月份，我国第一家独立法人直销银行百信银行成立，为商业银行设立业务子公司提供了借鉴经验。

总的来看，设立资产管理子公司具有3方面意义：一是有助于实现真正的风险隔离。资管业务是表外业务，风险更具有隐蔽性。设立资管子公司，可以建立起有效的风险隔离制度，在资管业务和银行其他主营业务之间牢固树立防火墙。二是有助于提升资管业务的专业性。资产管理子公司作为独立的法人机构，具有独立的经营决策权、人财物资源配置权、独立的考核及激励机制，有助于引入市场化机制，推动资管业务更加专业化运营。三是有助于深化金融体制改革。资管子公司设立后，可根据业务发展需求，引入战略投资者，实施混合所有制改革，使国有资本和非国有资本在经营过程中实现优势互补，推动公司治理机制和架构优化。

值得注意的是，资管新规提出，“资产管理产品应当在账户开立、产权登记、法律诉讼等方面享有平等的地位”。这为资管子公司未来进入股票等资本市场预留了很大的想象空间。下一步，资管子公司将可能成为打通间接融资与直接融资的重要载体。

资管子公司成立之后，它与银行将是两个独立的法人主体，今后资管子公司如何定位，如何与银行内部业务部门开展竞争合作仍需要进一步探索。结合国外资管子公司发展经验，未来资管子公司将会是一个开放式的综合服务平台。资管子公司不应局限于单一的产品部门或者客户部门，应更倾向于打造一个开放式的综合平台。如在产品方面，资管子公司既可根据自身投研能力设计相应的资产管理产品，也可引入第三方发行的产品，为客户提供多样的资产管理产品和投资服务；在客户方面，既可以为保险公司、中小金融机构等机构客户提供服务，也可以围绕行内高净值私人客户提供投资建议和财富管理服务等。同时，资管子公司也要加大与母行业务部门、分行的合作，提供从资产管理到融资、融智等综合金融服务，通过产品和客户的联动、子公司与母公司的联动成为真正的综合金融平台。

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PPP项目运营管控与资产证券化及产业投资基金

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