原标题：PPP条例将于年底前推出 专家称法律问题是难点
北京8月22日电（记者 高畅）日前，国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》，明确提出2018年底前制定出台基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例，由司法部、发展改革委、财政部负责。这意味着影响10多万亿资金规模PPP项目的条例将在今年底出台。
业内专家认为，当前PPP行业中的法律问题是难点，通过PPP条例规范发展PPP模式，对不规范的行为纠偏，明确导向，有助于稳定市场各方预期，有效防控风险，有助于进一步有效推进政府和社会资本合作，助力PPP行业健康发展。
国家发改委投资研究所体制政策研究室主任吴亚平在“中财PPP大讲堂”上表示，从短期来讲，PPP政策调整比较大，不仅仅是PPP政策，投资、融资涉及到的也比较多，都对PPP行业发展有影响。
“政策密集出台，地方政府包括投资人、金融机构要消化政策，这也是对PPP再认识的过程。”吴亚平表示，“在地方政府、金融机构、企业消化政策之后，或者政策稳定之后，有理由相信PPP会走向健康、可持续发展的道路。”
国家发改委、财政部PPP双库专家薛起堂认为，PPP现在最大的问题是法律问题。因为PPP国内没有统一立法，很多地方政府对于PPP政策理解不当，所以有些项目暂停了。
薛起堂说：“具体到PPP里面有若干个问题，比如采购，到底适用于政府采购法还是招投标法？这是分歧之一。还有政府与企业的合同，到底是民事合同还是行政合同，涉及到纠纷的时候，是民事诉讼还是行政诉讼？”
“条例出台之后，或会对这些问题有所规范。”薛起堂认为。
财政部PPP库专家、E20研究院执行院长薛涛表示：“在实践中，PPP项目有三个难点，一是法律关系主体比较多，管理比较难，涉及到政府、社会资本方、投资建设方、运营管理方。项目有投资主体、建设主体、运营主体，但是项目最难的不是投资、建设，而是运营。所以，地方政府往往在签订协议时特别强调运营，能够盈利。这是第二难。第三，项目周期比较长，回报比较难。所以，造成市场对PPP有畏难情绪。”
使用者付费，是PPP模式中的重要类型之一，是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。使用者付费项目是我国PPP模式未来发展的最为重要的类型。这种项目不需要地方政府的财政支出，避免了财政压力，更是对创造新的商业模式和价值以及推动行业发展起到重要的作用，必然会极大的促进生产力的发展。
一、使用者付费项目的分类
使用者付费类型的PPP项目根据项目所在行业的竞争性程度可以分为垄断性项目和竞争性项目。
垄断性项目，是指PPP项目在所涉行业中处于垄断地位，消费者在该特许经营区域内，根据生产经营和生活等需要或政策法律等规定，通常需要进行付费的项目。这种项目是消费者为了满足正常需求通常“不得不”进行消费，若不进行付费则给生产经营和生活等方面带来实质性的不便或者与国家的政策法律等相违背。例如污水处理、供热、供气、供电、高速公路、地下综合管廊等。
竞争性项目，是指PPP项目所涉的行业存在充分竞争，消费者可以自主性选择消费或者不消费。这种项目虽然也和消费者的生产经营和生活紧密相关，但是，消费者并非只能在该特许经营区域内消费，选择性很大。例如教育、医疗、文化旅游、产业园区等。
二、两种不同类型项目的收益预测与经营风险分析
对于垄断性使用者付费项目，由于消费者通常需要在该区域内消费，则根据消费者的数量或者消费频率等因素，可以相对容易测算出经营收益。例如，对于污水处理项目，只要对特定区域内的需要排污的企业用户或者家庭用户进行科学统计，就可以相对容易的测算出用水量和污水排放量，则收取的水费将能够相对稳定的进行测算；又如地下综合管廊项目，只要能够对该区域内的入廊企业进行统一，即可以相对合理的测算出入廊费及维护费的总数额，相对的商业风险也较小。
对于竞争性使用者付费项目，由于消费者可以选择对该项目消费，也可以选择不消费，因此，很难测算出总体收益。例如医疗和文化旅游等项目，消费者可以选择在该地区的医院或者旅游景区消费，亦可以选择在外地医院或者旅游景区消费，则该项目的总体收益难以预测，相对商业风险也很大。又如产业园区，各地政府都使出浑身解数进行招商引资，而入住企业则可以择优选择投资区域。因此，经常会出现一些地方的开发区入住率很低，与当初的可研报告的分析数据存在天壤之别。
三、融资分析
对于垄断性使用者付费项目，因项目收益的可预测性，以及商业风险的相对可控性，则项目融资相对较容易。因此，在2015年中的新PPP规制出台之前的很长时间内，该类型项目便已经开始以PPP模式（当时通常称为BOT模式）进行运营。在融资过程中，即使是中小型民营企业作为PPP的实施主体，则仍然很有可能获得银行贷款。
对于竞争性使用者付费项目，情况则大相径庭，因其收益难以预测，且商业风险很大，往往很难获得项目融资，银行通常不仅需要股东提供担保或者以股东作为融资主体进行融资，更是对股东的要求相对苛刻。一般只有央企、大型国企或者上市公司，才可能获得融资机构的认可。而从另一方面，目前上述大型企业，尤其是央企或者大型国企很少愿意为某一项目成为如此大的融资风险。因此，此类项目很难获得融资，成功率自然很低。
基于以上分析我们可以看出，到目前为止，尽管各地方政府不遗余力的推出了很多的使用者付费项目，但是，能够成功落地的却仍然仅限于污水处理、供气、供热、地下综合管廊等垄断性使用者付费项目，而对于地方政府更为热衷的竞争性使用者付费项目，落地成功率极低。
然而，正是由于存在诸多的风险及现实的难度，社会资本方不敢贸然进入，才使得竞争性使用者付费项目真正成为了未来PPP领域的蓝海。在未来的PPP市场中，随着社会对PPP模式的精髓及操作规程的逐步深入理解，相信会有更多的真正具有市场经营理念和能力的社会资本方进入这片区域，同时也相信政府方能够以超越传统的观点开展或，最终真正使PPP项目在我国获得全面发展。
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