地方政府在基础设施和公共服务供给中，可综合运用两种模式，发挥各自长项。社会资本则可以灵活运用投资模式，与地方政府融资平台合作共赢。
（一）发展历史
（二）平台模式分类
受地方经济、财政实力和地方融资平台自身管理实力等因素的影响，经过几年的积累，不同地区的地方融资平台在类别和企业运营状况方面存在很大差异，不能一概而论。地方政府融资平台可分为综合性融资平台和单一性融资平台[3]，进一步细分，可将地方融资平台分为以下四类：
1、综合型融资平台：这类平台公司多在我国发达地区，如上海城投、武汉城投等，其自身经验丰富、管理实力强、企业运营良好、融资成本相对更低，且较早与政府脱钩转型，是当地基础设施建设的主要力量。
2、专业型融资平台：这类平台公司是某一类或特定几类基建设施中的建设运营的主体，如重庆水务等。
3、园区型融资平台：主要承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营，招商引资以及政府授权的公共服务职能。
4、空壳型融资平台：这类平台多依靠地方政府而替代政府举债融资，但自身规模小、能力弱，容易造成政府债务的增加。
尽管大量空壳性融资平台的存在使得政府面临更大的债务风险，但不能因此否定前三类规范运行的融资平台的重要作用，地方融资平台的改革应针对不同类别的企业制定不同的改革方式。
（三）债务规模
二、PPP模式
（一）发展现状
PPP模式为创新基础设施建设融资、控制地方政府债务风险提供了新思路，但PPP模式并非适合我国所有地区和基础设施建设的各个领域。PPP模式涉及参与方较多，项目审批流程较长；融资方面，在去除政府信用背书的条件下，项目融资对于央企、国企等大型社会资本方而言，会有较强的信用优势，但对于民企而言，融资难度较大，即便是实现融资，融资成本较高，融资谈判周期也较长。2017年国家财政部、发展改革委出台了一系列规范PPP发展的政策，其中资本金“穿透底层”的要求，使得市场上PPP融资一度遭到冷遇。这一方面与资本金不到位债权融资无法继续有关，另一方面也与中国金融体系传统的授信模式有关，长期依赖政府信用或是央企、国企信用背书，对于项目融资缺乏经验积累。同时，当前一轮PPP热潮中，市场中多数金融机构对于PPP还缺乏系统性的认识，对于PPP的本质以及未来发展趋势把握不准。
在推进PPP投融资领域，近年来财政部、发展改革委等部委相继出台了一些政扩大PPP投融资渠道。2016年12月21日，发改委与证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号），推动出了PPP的资产证券化，在市场产生一定的热度。2017年4月，第一批PPP资产证券化上报了21个项目，最终有4个项目报批，基础资产涉及污水收费权、公路收费权等。随后，2017年6月，财政部、中国人民银行和中国证监会联合发布了《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》(财金〔2017〕55号)，拓宽了PPP项目资产证券化发起人及基础资产范围，项目公司的收益权和债权，项目公司股东的股权，其他相关主体对PPP项目公司的债权和收益权等三类资产均可作为资产证券化的基础资产，并对PPP资产证券化的规范性和操作性进行了进一步规定。
2017年5月，国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》的通知（发改办财金〔2017〕730号），推出了PPP专项债，由PPP项目公司或社会资本方发行，现阶段支持重点为：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等传统基础设施和公共服务领域的项目。
从市场统计数据来看，PPPABS方面截至目前总共发行16单，总金额110亿元左右，对于整个PPP投资市场而言占比甚微。但即便是资产证券化本身，作为一种融资工具在经历了2008年金融危机之后在我国仍处于起步阶段，截止2017年年末，整个资产证券化市场共发行产品629单，发行规模共计14082亿元，相比于银行信贷和债券规模，资产证券化市场占比较小，而PPP资产证券化在经历了一段时间热度之后伴随着PPP监管的高压后又有一定的观望态势。PPP专项债方面，推出至今于2018年7月18日由广州珠江实业首发，金额10.2亿元，发行成功的案例较少。结合整个资本市场来看，不论是PPP专项债还是PPP资产证券化，发展之路还漫长。
（二）PPP规模
三、两种模式对比分析
（一）模式对比
地方政府融资平台多是由政府设立，在进行项目融资时多以地方政府信用背书，以土地资产价值作为抵押，平台本身承担融资职能为地方政府和项目进行融资[4]。城投公司负责项目的建设，基础设施的运营由相关公共部门管理或再确定其他项目运营单位。自2014年地方融资平台开始陆续与地方政府脱钩转型后，融资模式也发生了变化。多数城投平台在以间接融资为主要融资方式的同时也意识到直接融资的低成本和高效率的特点，逐渐加大直接融资的比例，采用城投债、专项债券和绿色金融债等方式拓宽融资渠道。
相比之下，在各地掀起PPP热潮中，为防止各地盲目违规推进PPP项目，近两年来相关部门发布一系列政策规范PPP项目各个主要参与主体，PPP融资面临较大压力。在2018年4月出台的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》要求资本金不可期限错配、融资结构嵌套不可超过两层，通过银行理财等短期产品或多层嵌套进行资本金融资不再可行。
国资委192号文明确规定国企央企不得认购劣后级LP，名股实债模式被禁止；财金23号文提出穿透原则，并要求金融机构一起承担责任，金融机构在进行投资时更加慎重。
PPP融资遇冷的背景下，资本金方面可通过养老基金、PPP产业基金等期限较长的产品以匹配项目的运营期限[5]；债务融资方面，传统债权融资之外，ABS、ABN或发行项目收益债券提供了新的融资方式。PPP模式的重要意义之一是激发民间资本参与社会公共服务的积极性，我国目前民营资本在PPP中的参与度并不高，吸引民营企业参与、进一步实现“民进国退”是PPP项目融资的必然要求。
（二）主要风险对比
采用融资平台融资建设项目面临最大的风险之一是政策风险，政策变动将直接影响到项目的合法合规性、融资方式和渠道等最基本的要素[6]。对于地方投融资平台，由于其企业性质的特殊性、融资行为的预算软约束以及投资只能和财政政策同步等特点，面临的最大的不确定性来自政策变动。
对PPP项目而言，我国PPP模式仍处在摸索阶段，项目建设运营不同阶段发布的相关政策会对项目推进造成一定影响。由于PPP项目相比传统的基建建设项目参与方构成更复杂，双方的信息不对称或风险分担不合理可能造成更大的管理成本支出[7]，容易存在地方政府和社会资本方由于目标不一致而造成的委托代理问题。
（三）适用领域对比
四、结论与展望
从当前经济发展内生动力来看，基建投资将持续是投资增长的重要发力点。在基建投资进一步增加的局面下，PPP模式和政府地方平台模式并非相互竞争、非此即彼的关系。
1、从实施主体来看，地方融资平台和PPP模式并不完全是对立的。PPP项目需要政府方和社会资本方的共同参与，地方融资平台可在其中扮演更灵活的角色。已经与地方政府脱钩、实力强的城投公司也有可能作为社会资本方或其中之一参与到PPP项目中来，这些城投公司长期从事基础设施建设、与当地政府和金融机构关系良好，作为社会资本方与各方利益相关者沟通更流畅，能够充分发挥其在基建领域多年积累的经验优势。特定类别的地方融资平台（如园区性地方融资平台）还可以通过政府授权作为政府方的代表参与PPP项目。
2、从模式选择来看，地方政府通过地方融资平台融资建设的项目必须清楚界定政府和平台公司的关系，避免政府债务风险。而PPP模式起步时日尚短，地方政府如决定采用PPP模式，则需要制定合理的绩效评价指标[9]，保证项目在运营阶段能够充分发挥社会资本方的管理优势。
3、从发展方向来看，转型后地方融资平台未来可以参与完全私人的投资领域。通过涉及金融领域从而参与到基建投资产业链的上游，或投资房地产业、物流业等市场化程度高、收益率高的产业中。随着城市化推进和基础设施建设不断完善，城市的硬性基础设施需求最终会趋于饱和，PPP应从基础设施逐渐转向公共服务领域，目前入库的项目大多仍集中于市政开发、交通运输等行业，公共服务领域项目仍处在摸索阶段，未来仍有很大的发展空间。
综上，地方政府在基础设施和公共服务供给中，可综合运用两种模式，发挥各自长项。社会资本则可以灵活运用投资模式，与地方政府融资平台合作共赢。此外，金融机构对于PPP的参与度可进一步加深，适度参与PPP项目前期策划，为融资决策提供更多的信息。
作者：
1、赵新博 现任职于光大银行北京分行机构业务部PPP中心，清华大学土木建管系硕士，方向PPP，《PPP实战六堂课》主讲人之一。
2、王盈盈 清华PPP研究中心高级研究助理，国家发展改革委和财政部PPP专家库双库专家，《PPP实战六堂课》主讲人之一。
3、张家明 中央财经大学工程与项目管理系硕士在读，方向基础设施投融资。
延伸阅读：
因城投公司多数从事地方政府公益性项目，利润主要来源于政府补贴，自身造血功能较弱。虽然中央已明确城投公司与地方政府债务权责，但若城市核心城投公司发生债务违约可能引发城投信用崩塌带来的区域系统性风险。
一、基本特点
（一）政府债务余额控制在年度地方政府债务限额以内
2017年，国家核定我区当年政府债务限额6357.5亿元，新增地方政府债务限额395亿元。截至2017年12月底，全区政府债务余额6217.4亿元，其中一般债务占84%，专项债务占16%，均控制在年度地方政府债务限额以内。
（二）政府债务主要分布于盟市和旗县两级
2017年，自治区级政府债务余额占总债务余额的6.6%，盟市本级占36.6%，旗县级占56.8%。
（三）政府债务主要来源于地方政府债券
2017年，地方政府债券占总债务余额的87.2%，银行贷款占1.4%，供应商应付款占6.9%，企业债券及其他融资券占2.4%。
（四）政府债务资金主要投向民生、生态领域
2017年内蒙古政府债务资金的91.2%用于公益性项目。其中，市政建设占26.8%，保障性住房占11.7%，农林水利建设、教育、公路、生态建设和环境保护等占44.2%。
二、主要做法
（一）严控债务增量
2017年，自治区坚持“新官要理旧账”原则，对在建和拟建的政府投资项目进行全面梳理，共缓建、停建、“瘦身”项目653个，涉及总投资4500多亿元。
（二）规范政府举债行为
对政府举债融资、违规担保、购买服务等行为进行全面排查整改，共核查各类不规范行为1148件，整改905件，涉及金额2300多亿元。同时，严格政府债务限额管理、预算管理，建立规范的举债融资机制。
（三）加快融资平台公司市场化转型
依法规范政府与社会资本合作、政府投资基金、政府购买公共服务行为，推动融资平台公司市场化转型，严禁各种形式变相举债，坚决遏制违法违规举债。
（四）实行绩效考核
建立债务偿还和财政转移支付挂钩机制，对化债成效显著的，通过转移支付予以激励；对违法违规举债、化解债务不力的，进行追责问责。
三、面临的挑战
（一）一般公共预算收入增势放缓加大地方政府偿债压力
一是经济增速持续放缓导致财政收入难扩容。2017年，内蒙古经济总量在全国排名第22位，较上年下降6位，增速更是滑落到后3位。一般公共预算收入总额基本与2013年持平。
二是减税降费一定程度上影响财政增收。2017年全区减税降费超800亿元，其中，推进“营改增”减税约139亿元，落实小微企业、鼓励高新技术等各项事业发展税收优惠政策减税约448亿元，减税额超过全年一般公共预算收入的1/3。
三是民生、生态等刚性支出持续增长加大财政支出缺口。2017年全区一般公共服务支出增速较一般公共预算支出增速快8.8个百分点，全年财政收支缺口达到2819亿元，比2013年扩大70%。
（二）金融政策趋紧导致地方政府融资渠道收窄
一是规范地方政府融资过程中，融资平台信用与地方政府脱钩，导致剥离政府信用后的融资平台对金融机构的吸引力下降。
二是资金来源端收紧。财政部23号文针对投资基金、资产管理、PPP、融资担保等业务提出具体要求，进一步规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为。
目前，针对融资平台的贷款审核已从严从紧，对以信托贷款、委托贷款为主的非标融资的规范逐步落实，金融机构助推地方政府变相举债的行为受到约束。
（三）土地财政对地方政府财政支持力度趋弱
近年，房地产调控政策持续深化，三四线城市“去库存”和“抑过热”并行，土地出让单价及土地出让规模增速都将放缓，土地财政依赖度将渐行渐弱。例如，2017年呼和浩特市土地挂牌出让共4次，共成交20宗土地，共出让成交土地面积85.94万平米，成交金额42.17亿元，土地财政依赖度（土地出让金/地方一般性公共预算收入）仅为21%。
虽然出让成交面积较上年大幅增长153%，成交金额是上年的2.48倍，但仍低于2014年、2015年成交面积和2015年成交金额。随着土地出让制度的逐渐完善，土地出让收入也将继续保持较为平稳的增长态势，今后土地出让收入也难有大幅度增长，对债务偿付支持将进一步弱化。
（四）隐性负债仍是地方政府重要风险点
我区隐性负债主要体现在城投公司，城投公司偿债压力在一定条件下有可能转化为政府债务风险。
一是城投公司债务规模庞大。截至2017年末内蒙古已发债城投企业带息债务约为政府债务余额的40%，2018—2023年城投债将迎来集中到期高峰，而城投新增融资明显减少，2017年全区城投债新增融资规模仅为债务余额的2.8%，存在较大的借新还旧压力。
二是城投公司自身业务盈利能力较差。因城投公司多数从事地方政府公益性项目，利润主要来源于政府补贴，自身造血功能较弱。虽然中央已明确城投公司与地方政府债务权责，但若城市核心城投公司发生债务违约可能引发城投信用崩塌带来的区域系统性风险。
三是城投企业融资难度明显加大。随着融资监管的加强，金融机构相关产品的整顿与清理将导致部分城投平台融资渠道受限，资金链紧张，部分地区或面临较大流动性风险。
四、对策建议
按照“控、管、疏、换、责”五字方针加强地方政府债务风险防范化解。
（一）控：严控债务规模
一要树立正确的政绩观。破除急功近利的心态，从“我的政绩”中解放出来，把抓工作的出发点放在为党尽责、为民办事上，杜绝因各种政绩工程和形象工程新增不合理债务，严控地方政府债务增量。
二要合理确定盟市旗县政府债务限额。充分考虑地方政府财力水平、融资需求、资金效益等情况，合理确定债务限额，并努力增强困难地区政府自身造血功能。
三要强化预算管理。各地区在编制预算时，应同步提出政府债务举借和偿还计划，未列入预算管理的政府债务项目，不得举借政府债务和安排财政性偿债资金。
发行地方政府债券一律与公益性建设项目对应，披露一般债券和专项债券发行信息时均要将债券资金安排明确到具体项目，使用债券资金也要严格按照披露的项目信息执行。
四要坚决遏制隐性债务增量。加强对土地储备、招拍挂的监管，明确各类平台公司不得再承担政府土地储备职能。严格执行负面清单管理，对不合规PPP项目在甄别后予以分类处置。从严审核把关各级政府平台公司的发债申请，支持有效益的实体企业发债。
（二）管：强化政府债务管理
一要按债务风险程度实施分类管控。健全地方政府性债务风险评估和预警机制，以国际通行的100%债务率作为风险预警线，对综合债务率高于（含）100%的地区，或一般债务率、专项债务率两项同时高于（含）100%的地区，不再允许其新发地方政府债券，并要求其指定化解方案，督促其在规定期限内化解完毕；
对综合债务率低于100%但高于（含）80%，或一般债务率、专项债务率有一项高于（含）100%的地区，控制其债务增长低于经济增长速度，督促其积极落实偿还责任。
二要推进实施地方政府债务项目滚动管理和绩效管理。建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制，加强债务资金使用和对应项目实施情况监控。继续实行化解存量债务与新增债券额度安排、财政转移支付分配挂钩，提高债务资金使用绩效。
三要深入推进融资平台公司转型。积极稳妥推进其转型改革，撤销“空壳类”、整合“相近类”、转型“实体类”，突出做强主业，规范内部决策程序，加快将融资平台公司逐步转型为自主造血能力较强的实体化运作的国有企业。
（三）疏：有序推进政府债务疏导
一要依法依规有序化解存量政府债务。通过财政资金、出让土地、出售国有资产及发行政府债券等措施化解已有债务，整改融资平台公司违规担保举债和政府支出事项，建立市场化、法治化的债务违约处置机制。
二要进一步规范政府举债方式。没有收益的公益性事业发展举借一般债务，通过发行一般债券融资；有一定收益的公益性事业发展举借专项债务，通过发行专项债券融资。
三要用好新增政府债务资金。引导各地按照轻重缓急顺序合理安排使用债务资金，确保地方政府债务资金只能用于公益性资本支出，优先保障在建工程项目建设，重点投向乡村振兴、生态环保、保障性住房等民生短板领域。
（四）换：加快存量政府债务置换工作
一要尽快开展存量地方政府债务置换工作。针对性地发行地方政府债券，置换非政府债券形式的存量政府债务，并从政府债务管理系统中移除不予置换的存量政府债务，确保在国务院明确的期限内完成全部非政府债券形式的存量政府债务置换工作。
二要强化置换债券资金管理。严格执行国家对地方政府置换债券的各项整改要求，规范使用置换债券资金，置换债券资金要严格用于偿还清理符合规定的存量政府债务，严禁用于其他用途。
（五）责：加强审计监督和加大问责力度
一要强化政府债务审计。各级审计部门要把地方政府债务管理作为重要内容，结合财政预算执行、决算审计、领导干部经济责任审计等，加大监督处罚力度。
二要加大追责问责力度。各级监察部门对发现的违法违规举债、用债和担保等行为，严肃问责追责。
三要进一步完善审计工作机制。强化上级审计机关对下级审计机关的领导，狠抓审计发现问题的整改落实，政府主要负责人作为政府债务问题整改第一责任人，对违规问题要亲自管、亲自抓。
四要建立健全问责机制。研究出台终身问责、倒查责任制度办法,坚决查处违法违规行为。
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