对话丨当前PPP项目绩效考核的重点和难点

朱静

江苏义行律师事务所主任

在会议上阐释了PPP项目绩效考核实务中存在的问题，朱静主任认为有以下几点：

第一个就是缺乏所谓的顶层设计，体现在以下几点，包括目前我国尚没有形成一个系统的对PPP项目全生命周期的 一个评价规范，包括它的评价原则、对象、考核结果的应用、组织实施、监督管理、共性的指标等等，都缺乏相应的办法和实施细则。

第二个就是考核的目的不清，我们PPP项目绩效考核的目的非常的准确，只有一个，就是提高公共服务的质量和效率，这是我们PPP绩效考核的终极目的，就是提高公共服务的质量和效率。目前很多的绩效考核实际上并没有围绕这一目的去设置绩效指标、绩效考核的办法、细则、体系等等。

第三个就是目前评价的体系碎片化，而这个碎片化体系的表现就是系统性不足的问题。

第四个就是考核的方法很单一，目前的PPP绩效考核基本上都是采用KPI这种方法，方法非常的单一。千篇一律的考核方法，完全雷同的考核细则，没有科学依据的考核指标，是我们目前绩效考核非常明显的一个现象。

第五，考核的过程流于形式，很多的项目没有进入到真正的考核，完全流于形式。

第六，绩效考核机构的能力亟待提高，因为无论是监管部门还是第三方机构，到底能不能真正的科学地去考核，这也是一个很现实的问题。因为绩效考核真正进入到实操阶段并开始考核的并不是很多。大部分人还是按照以前的惯性思维，以前老的方法去考核操作，这造成的结果就是以偏概全或者是不够全面。

何饶

中政智信（北京）经济咨询公司副总

解释了大家对PPP项目的绩效考核实际上存在两个误区：第一是考核的目标，这个大家可能都认为考核就是考核项目、考核项目公司，但是很多时候，绩效考核是分层次的，它也一定是有层次性的。PPP项目考核的第一阶段的层次在于政府对项目公司的考核。第二是项目公司自身的考核，政府要对项目公司考核，那么政府要考核哪些内容，接下来就是我们要讲的考核的点。PPP项目进行绩效考核一定要以点带面去考核项目公司，因为缺乏专业性，全面地考核是不可能和不现实的，这是第一个层面。第二个层面就是项目公司自身的考核体系要建立起来，项目公司自身一定要建立一个完整的项目考核体系。

表达的第三个问题就是目前中国PPP项目的环境，将PPP项目比作老虎，将企业做的绩效考核比作笼子，我们做PPP项目绩效考核，就是要考虑这个笼子做的合适或者不合适，也就是我们做笼子的合理性，不同的老虎一定要量身定做，量体裁衣，这样才能让它住进去，并且住得舒服，如果它不舒服，那它就会认为你骗它，那么后期关于合同、法律的一系列问题就出来了。

莫吕群

中亿丰建设集团PPP研究中心主任

莫主任站在社会资本方的角度探讨了PPP项目的绩效管理而不是财政预算的绩效管理，PPP项目的绩效管理的范围要比财政预算的绩效管理要宽泛的多。第一点所讲的是我们不能因为财政支付去做绩效考核，例举了在苏州地区反对做PPP，由于苏州经济实力强，PPP项目的成本比平台公司自营是高很多的，所以我们要符合经济规律去做绩效考核。

为什么要做绩效考核呢？作为PPP的从业者所面对的对象是PPP项目，在PPP项目中，身为资本方，作为中标人在投资合作协议里面与政府已经约定合作协议，作为股东，在项目公司层面追求股东的效益合理化，对投资行为考核内部收益。项目公司生产的产品是什么，新建工程。新建工程的绩效考核全在运营期，项目运营的时候，如何保证运营能达到投资收益。这在我策划一个投资项目时就碰到的一个大难题。这就需要着重两个点，一个是前面投资测算，一个是后面的运营。

在绩效考核方面希望政府设置第三方机构参与项目公司的治理，政府项目采购阶段结束之后仍然需要政府的参与。一般认为我们整个项目的20%-30%是建设期，剩余70%-80%是运营期里产生的纠纷。建设期相对简单一点，因为它有很多规范，成熟的行业。反过来讲，我们每一行业是不同，我甄选的第三方机构需要每个行业的背景。同时作为社会资本方，我们也应当建立起一套完善的绩效考核体系，将PPP项目与传统项目进行比对，要验证我物有所值的报告里面是否物有所值。同时也强调这是一个全过程的管理，全方位的管理。

在信息化下我们可以保留数据，采集数据以后怎么来分析数据，或者说将来我们政府在绩效考核纠纷里进行取证，我这些东西是否公允，是不是第三方提供，而不是自己拿出来的，这样在过程中我们也会重视。另外我们做工程的也要有跟踪审批的概念。那么养成这个习惯，以后我在做项目公司的时候，你是对我项目公司进行审核，而不是对我项目公司里面的施工部门进行审核。

财政支付是一方面，将来项目公司推出的时候，政府安排的对项目公司进行审核的治理和管理，这就是作为一个社会资本方，作为一只老虎，考虑更多的是笼子外面的东西。

王政

北京市惠城（苏州）律师事务所主任

王律师从法律的角度、从履约管理的角度对PPP项目绩效考核进行了非常详细的阐释。

首先表述了绩效的初心，宪法第十四条和第二十七条：国家要厉行节约，杜绝浪费，政府部门要对相关部门进行预算的管理，在做政府重大项目的时候，要接受公众的监督。所以我们在做绩效考核的时候是需要从这几个方面来考虑的。在预算法在2014年修订以后，对预算进行重视了，特别是财政部门对PPP项目以及其他中央部委的重大项目的支出做一个全面的绩效管理。再受到推崇的原因是，PPP项目从2014年推出来以后，因为建设期对一些建设单位来讲规章制度比较细，考核起来比较容易。但是对于运营这一块，因为PPP项目所涉及的养老、文旅、垃圾焚烧以及污水处理等等都不太一样，所以说还是存在一定的难度。

另外，对于履约管理里面，对于合同管理，它讲两点，政府方它有两个权力，一个是监督权，那政府对于绩效这块怎么来进行监督呢，没有明确。第二，政府还有介入权，政府怎么进行介入呢？政府监督到什么程度，你这个绩效还是不行，政府可以来行使这个介入权。那么政府行使这个监督权和介入权所产生的费用，到底是不是按合同文本全部是由政府方来承担，这合不合理？所以我们认为这个合同管理跟绩效管理是相关联的，是一个系统的工程，需要有专业的人来进行一些设计。