基于PPP模式的海绵工程应用研究

　　随着PPP模式在各个领域的成功应用, 海绵工程的建设也迎来了新的机遇。然而海绵城市由于自身复杂性和行业发展的限制, PPP模式下海绵工程的应用面临着许多问题和挑战。因此, 本文对当前海绵城市的研究现状进行了分析, 总结了PPP模式下我国海绵城市建设存在的问题, 通过对比分析2个典型海绵城市示范案例, 对我国海绵城市PPP项目的建设提出了合理的建议, 以期促进PPP模式下我国海绵城市建设的发展。

  0 引言

在经济新常态背景下, 快速发展的城镇化给城市建设带来了一系列水污染、城市内涝、生态系统退化等环境问题。传统的城市雨水系统建设模式已经严重危害到了城市水环境, 以刚性的、灰色的雨水排除系统为主的基础设施建设模式已经无法应对城市雨洪问题及水环境的综合治理。2013年12月, 中央城镇化工作会议要求, “建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。接着政府出台了一系列相关的政策和指导意见, 我国掀起了海绵城市建设的热潮。

海绵城市是指把城市看做“海绵”一样, 在下雨期间城市能够将雨水吸收、存蓄, 然后通过渗透和净化可以将雨水作为他用, 通过水循环来改善洪涝问题, 减轻水污染。它是在景观基础上建立的水生态设施, 将水环境与水生态联系起来, 形成完整的“水”生态服务系统。海绵城市的建设对提高城市经济效益、提升人民幸福感具有重要意义。但海绵城市建设涉及到材料、工程等多个方面, 具有工程量大、投资大、融资难等特点, 这些给海绵城市建设带来很大的难题, 而PPP模式则可以有效应对这一难题, 在一定程度上缓解海绵城市建设难、融资难的现状。在这一背景下, 本文对海绵城市提出的背景做了简要介绍, 分析总结了当前我国PPP模式在海绵城市建设中存在的问题, 通过对比分析不同城市项目的海绵城市建设情况, 结合问题和实例, 对我国海绵城市PPP项目中存在的问题提出相应的建议, 以期促进PPP模式在海绵城市建设中的应用, 推动我国海绵城市PPP项目的健康发展。

  1 海绵城市研究现状

海绵城市建设致力于顺应自然, 追求人与自然和谐共处, 其核心是推行现代雨洪管理体系, 目的是解决城镇化带来的社会经济发展与资源生态环境间的矛盾。俞孔坚 (2015) 等对“海绵城市”的提出、发展和构建方法体系等进行了阐明, 结合生态系统服务、景观安全格局等理论, 对海绵城市的实施进行了理论性的研究, 指出海绵城市是一种生态途径。

据住建部统计结果, 海绵城市每平方公里建设投资成本约为1~1.5亿元, 如果全国每个城市达到20%以上的建成面积, 这对政府来说几乎是无法承担的资金压力, 科学引进和有效利用社会资本就成为海绵城市建设不得不解决的首要问题。2014年底, 财政部下发了海绵城市试点工作的相关通知, 对“海绵城市”建设试点分档给予专项资金补助, 在政策上鼓励政府和社会资本合作, 以此来推动海绵城市的建设工作。

我国学术界关于海绵城市的研究主要集中于海绵城市概念、理念和某些具体做法上。如鞠茂森 (2015) 对海绵城市建设理念、技术和政策问题的理论分析和探讨, 廖朝轩等 (2016) 分析探讨了国外雨水管理对我国海绵城市建设的启示, 崔广栢等 (2016) 系统总结了海绵城市建设的研究进展, 并针对一些关键问题进行了探讨, 而对PPP模式在海绵工程中的具体应用和实践等还有待深入研究。

  2 PPP模式下我国海绵城市建设存在的问题

海绵城市作为富有公益性的惠民工程, 利用PPP模式, 可以充分利用政府的控制力、影响力和社会资本的灵活性、创新性、风险抵抗能力, 从而带动产业的转型升级。2016和2017年全国海绵城市试点城市的绩效考核评分细则中, PPP模式的考核分数占比超过了30%, 进一步体现了中央对海绵城市PPP模式的重视。尽管在政策上有着诸多支持, 但我国海绵城市PPP项目在实际操作中仍然普遍存在以下几个问题:

(1) 责任边界划分难。作为一项跨专业、跨学科、综合性强的工程, 海绵城市建设中常会同时涉及到市政、园林、环保等多个职能部门, 而各个职能部门的意见和诉求往往难以统一。同时各个职能部门的责任难以划分明确, 这便拉长了海绵城市PPP项目的审批推进时间。

(2) 项目包范围确定难。由于各城市自身面临的实际雨水几其相关的水环境等问题、特征和条件具有差异性, 不同城市中项目的策划与打包有着较大的差异性。如何确定项目包的重点, 哪些项目最紧急、见效快, 这些项目的组合能否顺利达到当地海绵城市建设和绩效考核的要求, 直接关系到海绵城市PPP项目的成功与否和实施难度。然而由于海绵城市的范围广泛, 项目通常被切分得比较零碎, 这便极易造成对海绵城市建设理念理解的片面性, 从而导致海绵城市建设的系统性被破坏。例如排水系统的建设, 可能仅考虑了污水处理, 没有考虑截污管网建设;或考虑了对雨水径流的控制, 却缺少水资源、水生态的治理;或即使考虑了水资源、水生态的治理, 但又缺少对城市防洪的考虑。同时项目常常未按汇水分区进行打包, 打包的项目汇水区关系模糊等, 导致治理方案各子系统之间联系分散。

(3) 项目回报创新难。PPP项目的回报机制主要是使用者付费、政府付费和政府可行性缺口补贴三种方式。因为海绵城市PPP项目公益性强, 且我国目前还未建立强制性的雨水排放许可制度和雨水收费制度, 所以海绵城市建设PPP项目一般很少涉及到使用者付费, 其回报机制一般为政府付费。而若海绵城市建设项目的回报机制过于单一, 一方面完全依赖政府付费, 在较长的合作期内受地方经济发展和地方政府财力变化等多因素影响, 项目回报的可持续性和稳定性也会受影响。另一方面, 经营性较低的项目缺乏刺激社会资本发挥积极主动、发挥创新性和主观能动性的内在激励机制, 从而在一定程度上影响项目的竞争性, 难以充分利用社会资本的融资、技术、运营资源和能力。

(4) 绩效指标设定难。目前大部分海绵城市项目考核指标同质化现象严重, 甚至仅照搬住建部颁布的《海绵城市建设绩效评价与考核指标》 (试行) 。具体而言表现在:绩效考核与建设内容脱节, 设置的绩效考核方案要求过高, 对未来实现绩效存在的风险认识不足;指标可考核性不强, 虽然设置了海绵城市建设考核指标, 但是没有设置合理的监测和考核方案, 缺少可实现有效考核的组织和技术保障, 导致考核指标形同虚设;考核指标未考虑时间维度, 海绵城市的考核指标随着海绵城市专项规划的完善和海绵工程的建设推进需要调整。

图1 镇江海绵城市PPP项目结构图

  3 海绵城市PPP案例

2015年4月财政部、住房和城乡建设部、水利部公布了包括江苏镇江等16个试点城市。本文以试点城市中的2个典型城市案例来介绍其建设情况。

3.1 镇江海绵城市PPP案例

3.1.1 案例背景

镇江市位于江苏省西南部, 是国家级现代化建设示范城市。随着镇江市现代化建设的快速发展, 自国家鼓励建设海绵城市以来, 镇江市海绵城项目以此被纳入国家16个海绵城建设试点和财政部PPP示范项目。

3.1.2 建设情况

镇江市海绵城市项目由中央财政专项投资和项目公司投资两部分组成。其中, 低影响开发改造、管网工程等属于中央财政专项投资项目;一系列雨水泵站、排水管道、雨水蓄水池和河道整治工程等属于项目公司投资项目。项目总投资约25.85亿元, 项目资金4.62亿元, 由镇江市水工业公司 (出资30%) 和社会资本 (出资70%) 共同完成出资并注册成立了新的PPP公司。该项目的结构如图1所示。

该项目通过竞争采购流程, 选定中国光大水务股份有限公司作为社会资本方。镇江市政府委托镇江水务总公司为政府的代理控股平台公司, 并授权镇江市住房和城乡建设局为项目实施机构。该项目合作期限为23年, 其中建设期为3年。项目成本回收和投资回报将通过使用者付费和政府购买实现, 并建立了政府的合理调整机制, 来应对PPP项目公司亏损或超额盈利的风险。新项目采用BOT模式, 现有项目在一定条件下可采用O&M模式。

3.2 济南海绵城市PPP案例

3.2.1 案例背景

以“泉城”闻名的山东省省会济南是中国首批海绵城市试点项目之一, 总面积1022平方公里, 年平均降雨量665毫米。近几十年来, 快速发展的城市化建设与生态发展之间的严重不平衡使济南市面临着日益严峻的水环境问题。面对亟待解决的城市水环境问题, 也为了推动济南社会与环境的协调可持续发展, 济南积极响应国家政策, 大力支持海绵城市的建设, 以加强城市雨水径流的减少源和综合利用, 提高区域水资源的综合保障水平和城市防洪和排水能力。

图2 济南海绵城市PPP项目结构图

3.2.2 建设情况

济南市海绵城市试点区域总面积达39平方千米, 共44个项目, 总投资76.11亿元。根据“流域打包、就近整合”的原则, 选择了3个汇水片区采用PPP模式运作, PPP模式的海绵工程总投资为38.5亿元, 占全部海绵工程总投资的51.3%。其具体运作模式为市政公用局为实施机构, 全权负责项目的实施, 公开招标选择社会资本, 由资产运营公司代表政府与社会资本共同出资成立PPP项目公司。项目合作期为15年, 其中建设期为2年。其项目结构如图2所示。

济南市海绵城市PPP工程根据本市的地理环境, 利用集体和个体思维, 将工程按汇水区划分。采用总承包的方法, 选择一个具备相应能力的社会资本统一负责项目全生命周期各项工作。项目公司的收入主要来自政府基础设施建设的资金、运营项目和资源的收入。收费机制以绩效考核方法为基础, 由政府部门的考核小组和根据考核结果确定的年薪制组成。

3.3 案例总结

综上, 作为海绵城市的2个典型案例, 其模式框架和实施要点经验总结如表1所示。

表1 案例总结

  4 建议

针对我国海绵城市PPP项目建设中存在的主要问题, 根据试点项目的经验, 可以采取以下措施进行解决:

(1) 联动整合各部门。由于海绵城市PPP项目涉及众多部门、边界关系复杂、系统性和专业性强, 联动整合各部门主要是通过建立跨区域协同合作机制, 协调广阔流域内各政府之间的工作;合理分配权责利, 加快推进体制创新, 构建有效的监督体系;明确规划责任部门和牵头实施部门, 建立部门协同机制。

(2) 科学系统的打包项目。海绵城市PPP项目的项目包应按照适宜本地工程进度、实施条件的形式打包划分, 同时项目包应保证汇水分区和流域的完整性, 使得项目包未来便于考核, 为绩效考核、按效付费提供基础。同时项目打包应尊重行政管理权责范围, 尽量保证项目包属于一个行政管理主体, 以保证未来行政管理的高效。应根据既定的项目产出说明, 合理设计其建设、运营方案, 同时设计能够客观评价其运营维护和管理成效的检测系统。

(3) 积极探索创新回报机制。对于海绵城市的项目, 可以探索提高社会资本提高经营性的机制, 从而抵减海绵城市PPP项目的政府付费。有条件的城市可以学习国外建立雨洪管理资金的模式, 探索雨水排放许可制度和雨水收费制度, 使海绵PPP项目可以通过“使用者付费”回收成本。基于海绵城市建设本身提供增值服务, 如污水处理后的尾水进行中水回用、调蓄后的雨水进行处理后回用等, 都能为项目公司提高收入。同时, 可以充分发挥海绵城市建设给当地居民带来的新的休闲、健身、娱乐的场所。引入如海绵建设区的商业设施收费、停车场收费、娱乐场所的增值服务等, 来提高项目公司收入。

(4) 建立全面的绩效考核体系。绩效考核体系的设置应综合考虑海绵城市指标的选取、指标权重的设置。在设计绩效考核指标体系时, 不仅要考虑项目核心目标和项目产出说明, 还要兼顾核心目标达成的过程性控制因素的状态评价。海绵城市PPP项目应执行严格的按效付费机制, 同时按效付费应建立运营服务付费与可用性付费的挂钩机制。此外, 由于海绵城市PPP项目的复杂性, 其实施会受到众多因素的影响。因此, 建立海绵考核指标动态调整机制来应对各种可能发生的情况是十分有必要的。