一、PPP模式诞生的背景
随着我国城市化水平的逐步提高和人民对基础设施需求的日益攀升，仅仅依靠政府承担基础设施建设投资这一模式难以为继，于是PPP（Public-Private Partnership）模式应运而生。PPP顾名思义是指政府和社会资本合作，这一模式起源于20世纪80年代英国，而在我国得到快速发展主要是由于2014年国务院43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，此前地方政府依靠下设平台公司举债这一形式被终结，同时43号文明确，要完善地方政府平台融资模式，适配的两个渠道一是要对地方政府举债权限适度放开，二则是大力推广政府和社会资本合作这一模式。
二、PPP模式在我国的发展
1、政策支持
继43号文以后，发改委、财政部及其他相关部门陆续发布了PPP项目融资相关政策，如下表所示：
时间 | 文件名称 | 发文机构 | 主要内容 |
2015年3月17日 | 关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知 | 国家发展改革委和国家开发银行 | 为吸引社会资本广泛参与，在期限和利率上进行了更大程度的宽松，明确最长可贷款30年 |
2016年10月24日 | 传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则 | 国家发改委 | 项目融资应以项目公司或社会资本为融资主体，地方政府及相关部门不能为其承担担保责任 |
2016年12月21日 | 关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知 | 国家发展改革委、中国证监会 | 要求各省发改委报送至少一个PPP拟进行资产证券化项目给国家发改委 |
2017年2月17日 | 关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化业务的通知 | 上海证券交易所、深圳证券交易所 | 为推进PPP项目资产证券化业务，上交所、深交所拟建立绿色通道，加快受理、评审和转让效率 |
2017年4月25日 | 政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券发行指引 | 国家发改委 | 明确PPP项目专项债券的含义，是指由PPP项目公司或社会资本方发行，募集资金主要用于以特许经营、能源、交通运输、水利、环境购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券。 |
2017年5月4日 | 关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知 | 中国保监会 | 明确保险资金可以以符合要求的PPP项目作为投向 |
2017年6月7日 | 关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知 | 财政部、人民银行、证监会 | 分类进行PPP资产证券化模式的推广，并就内容、程序等进行了标准化规定 |
可以看出，目前PPP相关政策法规正在逐步完善，融资方式日趋多样化。
2、项目情况
根据财政部政府和社会资本合作中心统计数据，截至2018年6月30日，入库项目7749个，入库项目金额11.95万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。2017年1月至2018年6月管理库项目数及投资额月度变化如下图所示：
根据上面两张表可以看出，我国PPP发展呈现上升趋势，入库项目和投资额都逐渐增长，但在2018年以来都趋于平缓。
根据梳理的融资相关政策及现状，目前PPP项目融资一共有五种方式，即银行融资、债券融资、基金融资、融资租赁和资产证券化，其各自的含义及优缺点如下表所示：
融资方式 | 含义 | 优点 | 缺点 |
银行融资 | 向单家银行或者银团申请融资 | 金额较高，且可以做到较长的期限，享受较低的利率，相对其他融资方式来说较为简便 | 授信条件高；资金监管严格；银行贷款需要提供担保，增加了担保人风险。 |
债券融资 | 第一类是项目公司出资人发行的政府债、企业债等债券；第二类是以项目公司为主体发行的公司债券，主要是项目收益债等专项债券。 | 发债主体可以是PPP项目公司，可以不占用其出资人的发债额度；不受发债指标限制，发债规模相对较高；可能享受财政贴息等补贴政策，能一定程度上降低成本 | 对发行主体资质要求较高，一般要求评级至少AA级；发债规模是以净资产为基础的，项目公司由于成立初期，可能规模受限 |
基金融资 | 金融资本与政府方或社会资本方共同成立基金，然后再通过明股实债等方式为PPP项目进行融资 | 杠杆的撬动效应十分明显，融资金额巨大；对解决PPP公司股权不明晰问题有一定帮助。 | 融资条件较高；资金成本差异较大，除政策性银行外成本都很高 |
融资租赁 | 项目公司与租赁公司进行合作，签订融资租赁合同，由融资租赁公司采购项目公司需要设备，再租给项目公司 | 资金融通的方式更加灵活，融资手续简单 | 成本较高 |
资产证券化 | 以PPP项目未来持续稳定的现金流为标的进行融资 | 有利于社会资本进行退出 | PPP收益一般较低，且长期现金流估计难以十分准确，资产证券化结构设计较为困难 |
虽然存在银行融资、债券融资、基金融资、融资租赁、资产证券化等多融资方式，但银行融资仍然是目前PPP项目的主流融资渠道，2017年8月份《四川省财政厅PPP项目融资成本信息发布》一文提到，在融资落地的42个项目中，由银行提供融资的项目共计37个，占比88.1%。其他融资方式对项目及资金方都有较高的要求，且成本一般较高，难以实现。总体来看，我国PPP项目融资方式仍然十分单一。
融资难已经成为制约我国PPP这一模式发展的重要瓶颈。目前国内PPP示范项目签约率大概在20%左右，截至2018年二季度末，管理库项目中落地率为47.3%，影响落地率的主要原因是融资难，而融资难的原因主要有如下几点：
PPP项目期限过长，目前很少有融资产品能匹配10-30年的融资期限要求，项目公司多为新设，尚未产生持续稳定的经营现金流，难以满足评级、资质等多项融资要求。
PPP法律法规仍然不完善，资产权属不明晰，难以提供有效的担保措施，且至少10年的期限要求对金融机构风险控制能力提出了十分巨大的挑战，因此金融机构不愿意介入。
与传统的政府直接提供服务相比，政府信用转变为项目公司信用，不能由财政资金进行兜底，即便社会资本方为央企，金融机构仍担心其授信安全性，而社会资本若为民营企业则融资更加步履维艰。
退出机制较为单一，PPP目前退出基本是运营期结束以后退出或者通过股权转让的方式实现退出。但PPP项目动辄30年的运营期，如若等到到期退出，未来不确定性较大，对社会资本和金融机构的吸引力则会相应减弱。
PPP项目融资困境的出路
由于前述原因，PPP似乎陷入了融资难的困境，但是由于地方政府债务的规范化以及目前经济形势下民营企业经营的不稳定性，PPP仍然不失为一个金融机构资金流向的好去向，但前述问题对于金融机构也如鲠在喉。因此针对前述问题，有如下的建议：
第一，完善法律法规，首先是要明确资产权属关系，规范社会资本方与政府方的权利义务关系，在此基础上项目公司能提供合理的增信措施，解决金融机构的后顾之忧；其次是要对PPP项目定价方式予以标准化，合理制定运营费、政府补贴及其他相关定价，改善目前收益较低的现状，提升民营资本参与PPP项目建设的积极性。
第二，丰富并完善现有融资方式，改变目前银行贷款为主的融资结构。一是出台政策设立其他融资方式，允许金融产品的适当创新，以契合PPP业务模式的特点；二是改进现有融资方式，降低或调整PPP债券、基金、资产证券化和融资租赁方式的资质要求，增加其可行性。
第三，转变政府思维，适度让利于社会资本，政府拿出一些适合PPP模式的优秀的基础设施建设项目，增加信息的公开性和透明性，以增强对社会资本的吸引力。同时政府要推进相应的体制和制度建设，将PPP这一模式的信息更加公开化和透明化，为金融机构和社会资本提供更加多元化的选择和机会。
超前考虑退出机制，前已述及，资产证券化是一种融资方式的同时也是一种退出机制，由于PPP项目期限一般较长，因此金融机构和社会资本方都应超前考虑退出机制，待条件成熟后随即实施。金融机构可根据期限长短设置结构化分层，吸引短期投资者进入，到期时进行转让；此外还可以提前介入PPP项目融资，从项目建设期提供流动性资金支持，项目运营期再用其他产品进行替代。
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