PPP在线|中国可用性付费实践误区和完善路径研究

首先，某些地方政府对可用性付费的深层次内涵认识不够清晰，在部分项目中将PPP“可用性”错误等价为“工程可用性”，给中国PPP模式的成功落地和规范发展带来了严重阻碍。其次，由于政府承担所有的需求风险，导致社会资本方创新积极性削弱，这将不利于PPP模式的顺利开展。因此，可用性付费应当基于绩效设立奖惩机制，运营维护绩效标准和扣费机制，既要充分体现政府对项目运维的具体要求，也要达到对项目公司实际的监管和激励作用。

本文从可用性付费的内涵和特征入手，分析了中国可用付费的政策演进脉络和实践中存在的误区，提出建立以运营为核心的全生命周期考核机制，并将付费责任与绩效考核结果挂钩，推动PPP健康发展。

（二）支付方式和时点

付费方式应将总费用均摊在全生命周期的各个阶段，一般不建议建设期支付任何费用，而在项目运营后开始付费。例如，英国豪恩斯洛（Hounslow）公路维护项目，前5 年可用性付费额占整个项目付费额度仅为18%左右，剩余部分在后20 年内进行支付；美国退伍军人（Veterans）高速公路项目，建设期付费只占8%，且分三次支付。

（三）可用性扣费模式

可用性付费项目扣费机制主要包括可用性扣费（Availability Deduction）和绩效扣费（Performance Adjustment）。如果项目“不可用”，则要扣除当期应付的基准支付额，并根据绩效考核结果进行调整。如在交通设施项目中，可用性扣费主要根据关闭的车道数量、时段和路段等确定；绩效指标主要根据路况确定，如道路的平滑度、车辙和摩擦系数等。

随着PPP模式在中国的快速发展，政府和社会各界对可用性付费的认识也在不断加深，与可用性付费相关的法律法规也处于不断完善中，大致经历了三个发展阶段。

（一）第一阶段：整体框架与原则规定

自2014年新一轮PPP热潮伊始，中国就设立了PPP操作模式的框架。这个阶段与PPP政府付费相关的政策主要强调整体框架和原则规定。在政府付费方式分类中，将可用性付费和绩效付费作为政府付费中可选的两个平行方案。虽然在《PPP 项目合同指南（试行）》说明了可用性付费“必要时”与绩效付费或使用量付费搭配使用，但在实践中很容易被误解为可用性付费的依据即为设施可用性，如部分政府付费类项目通过工程可用性付费加少量运营绩效付费方式提前锁定政府大部分支出责任。

（二）第二阶段：绩效考核与付费挂钩

随着实践中问题的逐步暴露，PPP可用性付费的相关政策得到进一步完善和细化。这个阶段的政策强调了在PPP项目全生命周期中，可用性付费必须与绩效评价结果相关联，要求PPP合同必须包含运营服务绩效标准，并将绩效评价结果作为付费的依据。

（三）第三阶段：负面清单与量化考核结合

鉴于众多地方政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）强调各级财政部门的支出责任与公共服务绩效挂钩。《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）进一步要求合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，并提出了以运营绩效评价结果为依据的奖惩机制，即各级财政部门依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出；对于绩效评价不达标的项目，应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）进一步明确，项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的不得入库。

综上，中国政府对于PPP可用性付费理念的认识不断深化，与可用性付费相关的政策也在不断完善。对于PPP可用性付费模式，建立基于全生命周期绩效评价结果的付费机制势在必行。

PPP模式对基础设施建设发展起到巨大的推动作用，但在快速发展的过程中出现了众多“伪可用性付费机制”项目（表2）。这些项目将投资总额、融资成本以及社会资本的合理投资收益作为可用性付费总额，以项目竣工验收合格为依据、以建设可用性绩效指标为标准，项目运营日起开始向社会资本支付，而绩效付费仅包括少量的运营维护考核付费，将项目建设质量与运营质量分开考核，并未真正实现项目建设运营全生命周期关联性绩效考核。这些“伪可用性付费机制”项目目标偏离了公共服务本质，使得项目风险向政府倾斜，造成社会买单成本过高。