i聊PPP——两大合作方面临的困境
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i聊建筑 发表于:2016-07-18 04:40:00 浏览:376次
最近小i在公司啊，新闻上啊，总是看到能有关PPP的消息。其实像小i这样的刚入行的小年轻，对PPP并不是了解，而且也用不着。（其实就是看不懂了）但是很多和小i一样的小年轻，虽然不了解，但是就是想知道，这不小i就去查询了一番资料，然后有了自己的一点小看法，跟大家交流交流。PPP也就是政府和社会资本合作模式，既然是合作，肯定要相互信任吧。但是在很多政府推出的项目中，往往是政府不守信用。 地方政府换届换领导往往会对项目的持续性、稳定性产生较大影响。某市政府为了完成环境绩效考核指标，引进河北某环保企业承担所辖某县一个小型PPP项目，并承诺以后将其它县的环保项目都打包给这家企业建设运营。然而，签约后不久，决策的领导便调离了原岗位，新领导上任后不理旧账，造成了事实上的违约。“全市环保项目打包让企业投资才有可能实现规模效益，就是看中这个承诺，当初才投资了这个不挣钱的PPP小项目。现在承诺泡汤，我们算是被套了。”企业负责人说。 政策多变导致投资风险增加，也让很多民企望而生畏。其中规划多变就非常典型。“规划规划，墙上挂挂，纸上画画，不如领导一句话。”浙江一家做旅游投资的民营企业家告诉记者，有个老乡在云南某县投资了一个景点开发PPP项目，开始政府规划很明确，通景公路等配套建设同步进行。然而，当公司项目基本完成时，公路压根还未开工，原因是在景区附近新规划了一个房地产开发项目，开发商承诺协助修路。但是，这两年房地产不景气，房地产项目到现在还没开工，而道路瓶颈已严重制约景区经营。 政府履约兑现难，也让投资风险不容小觑。“我们代理过某个污水处理PPP项目，协议签署的污水处理价格较高，后来政府单方自行降低了收费标准。”方玲介绍，有个别地方政府为加快发展，会与社会资本方签订一些脱离实际的合同以吸引投资，项目建成后，政府往往难以履行合同义务，直接伤及合作方利益。 退出机制不畅更让民企投资顾虑重重。PPP项目周期长，不确定因素多，民企投资不仅要看“钱景”，还要看退路。虽然2014年底发改委颁布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》提出，政府要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”，但并未明确具体的操作流程。实际操作中，由于融资合同的股权变更限制较多、合同体系之间的交叉性较强等原因，民间资本很难以正常方式退出。采访中，不少民营企业家表示，现在政策对退出机制的安排，偏重于非正常方式退出情形下的临时接管、政府回购等，不到万不得已，企业肯定不愿意非正常退出。目前对正常退出情形下的政策安排还不够完善，企业参与PPP项目肯定有顾虑。中国财政部正在期望通过将PPP（即公私合作模式）支出纳入预算和对不履约地方政府进行转移支付扣款的方式，来解决在推动PPP发展中遇到的问题。
经济观察报获悉，中国财政部推动PPP发展、扫除PPP投资障碍的一份最重要文件——《PPP项目财政管理办法》（以下称《办法》）在2016年7月进入征求意见阶段。据了解，《办法》主要分为四个部分，最主要的内容是地方政府不履约时的扣款机制和将PPP支出纳入预算管理，主要是为了保障PPP项目合同中地方政府履约能力，解决地方政府信用问题，让社会资本不在对政府信用心存芥蒂。据悉，《办法》对PPP的投资、国有土地、国有资产与资源、PPP纳入预算支出、以及对地方政府监督都做了详细的规定。能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等公共服务领域的各类PPP项目，包括能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域实施特许经营的项目都规定在内。文件还规定了项目实施机构应当综合评估项目潜在合作方的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素。文件称，要依法择优选择合作伙伴，不得以不合理的条件对合作方实行差别待遇或者歧视待遇。要积极鼓励民营企业、中小企业参与，依法允许外资企业参与。“在制定《办法》时考虑到要鼓励民间投资进入，禁止对民营企业歧视等因素。”一位权威财税人士告诉记者，并且为了防止社会资本重视施工利润而忽视运营，也做了规定。比如规定项目实施机构应当分别评估项目潜在合作方在项目建设和运营环节的实施方案和、及成本报价，严禁合作方重建设、轻营运，通过运营环节的恶性低价获得项目主导权，通过设计、施工、核心材料采购等环节获得较高关联性收入、转移利润。《办法》要求每年7月底之前，行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定，结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结构等，预算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额。行业主管部门应将需要先从预算中安排的PPP项目支出责任，按照相关政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，纳入本部门、本单位预算草案。另外，对于地方政府土地入股、国有资产转让、特许经营权授权等内容，《办法》也一一做了要求。《办法》称，政府以国有建设土地投入PPP项目时，一般应按照国有土地使用权出让，作为出资或入股等有偿使用方式参与PPP项目。国有建设用地使用权作价出资额应当依法进行评估，不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。政府以存量国有资产作为PPP项目配套投入，以及对存量资产、股权进行转让时，应遵循公开、公平、公正的原则依法进行则产评估，并经履行出资人职责的机构报请本级人民政府核准，以合理的方式折价入股或转让，防止国有资产流失。但是对于地方政府影响最大的，是财政部将建立结算扣款机制。在《办法》中规定，上级财政部门应当督促下级财政部门严格履行PPP合同。没有及时足额向社会资本支付政府付费或者提供补贴的，按照合同约定依法办理。经法院判决后仍不执行的，由上级财政直接从相关资金中代扣，并支付至项目公司或社会资本。清华大学教授王守清支持财政部的扣款机制，他表示，现在推动PPP，民营企业担心政府不守护信用，没有钱支付财政补贴。不少地方上项目超过财政承受力，投资者就有拿不到补贴的可能。现在将转移支付扣除直接支付给民营企业。此外，为了防止扩大地方政府借道PPP变相融资、增加隐形债务、将PPP异化，《办法》对有可能形成地方债务的方面也做了一系列的规定。比如：《办法》规定PPP项目在实施运营全过程中形成的项目公司的负债不得移交给政府。财政部门应会同行业主管部门做好PPP项目债务识别工作，防止企业债务向政府转移。“在PPP高速发展过程中，不少借PPP之风成立了各种基金，基本属于明股实债的范畴，这样既增加了地方政府的隐形债务，使得地方政府的杠杆上升，中央政府在预估实际债务空间的时候会有差距。” 版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！
