日前，文化和旅游部、财政部联合下发了《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《意见》），而这也是继2018年4月两部门发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》后，再次喊话社会资本以PPP的形式投资文旅项目。根据本次新政，我国将鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式。重点包括但不限于具有一定收益性的文化产业集聚发展、特色文化传承创新、公共文化服务、非物质文化遗产保护传承以及促进文化和旅游、农业、科技、体育、健康等领域深度融合发展的文化项目。
何为文化PPP？
PPP是Public-Private Partnership的英文缩写，即政府和社会资本合作模式。该模式是国家扩大民间投资的一种重要举措。文化部成为推动部门之一，业界认为这是一个重要信号，表明文化领域正在融入国民经济的大循环中，同时也有助于转变文化系统的传统观念，鼓励社会力量、社会资本投入文化领域，拓宽文化领域资金来源，把政府的政策导向和民间资本的管理运营优势结合，提高文化产品和服务的有效供给。
通常来讲，PPP模式有广义和狭义两个范畴，广义上是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的合作关系，主要包括BOT（建设-经营-转让）、BOO（建设-拥有-经营）、PFI（民间主动融资）等模式。狭义的PPP模式最早由英国政府于1992年提出，应用领域主要在公路、桥梁、铁路、电信等经济基础设施方面，以及体育场、医院、学校等社会基础设施方面，均为政府投资并提供的社会公共产品或者服务。
一般来说，PPP模式可以解决公共物品项目效益低、投资回报期长、政府财政负担重等问题，而文化旅游设施建设存在总体投入大、前期开发成本高、回报周期长、更新维护力度强等难点与瓶颈，PPP模式是解决这一困局的首选方法。
文化PPP发展历程
顺应大的形势，文化和旅游部也开展了一些工作，文化PPP逐渐从理念层面走向实操层面。
2014年3月，原文化部会同财政部和人民银行召开了文化金融财政工作会议，当时提出文化PPP的概念。
2015年5月，国办发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》也首次将文化领域纳入PPP推广范围。
2015年底，有唐山大剧院、湖南岳阳端午文化产业整体开发项目共7个文化类项目被确定为财政部的PPP示范项目。
2016年，财政部首次联合原文化部发文征集文化类PPP，并和文化部一起组织开展公共评审。
2017年1月，国办发文，提出引导社会资本以政府和社会资本合作的模式参与文化设施、体育设施的建设运营。
2017年2月，在各方的努力下，国家的“十三五”文化发展改革规划纲要正式将推广文化领域的PPP模式作为推进文化体制改革创新的重要内容。
2017年4月21日，财政部印发《关于申报2017年度文化产业发展专项资金的通知》（财办文〔2017〕25号），明确对于符合支持重点的PPP项目等优先予以支持。
在2018年6月举办的全国文化领域政府和社会资本合作(PPP)模式专题培训班上，文化和旅游部产业司副司长马峰对在文化领域推广PPP模式给出了很高的评价。他表示，推广PPP模式是全面深化文化领域供给性侧结构性改革的需要，在文化领域推广PPP模式，对于拓宽文化领域融资渠道、方便社会资本参与文化建设、更好地发挥政府和企业双方优势、让文化项目享受国家PPP模式相关优惠政策具有重要意义。
虽然PPP模式近年来才屡见报端，但实际上，PPP模式在文化领域的尝试和探索一直在进行，例如有一些地方通过政府购买服务的方式，委托企业运营剧院、图书馆、博物馆等，已经形成了一套卓有成效的模式，并获得了社会各界的认可。
引入和推动PPP模式对文化行业意味深远
文化和旅游部产业发展司负责人表示，在文化领域推广PPP模式有助于推动文化产业高质量发展，以高质量的文化供给增强人民群众的文化获得感幸福感；让社会资本“敢投”“愿投”“能投”，激发市场主体活力和发展潜力；有助于形成多元化、可持续的投入机制，弥补文化建设中政府投入的不足；有利于提高文化产品和服务的供给质量和效率，实现社会效益和经济效益相统一。
业界分析，PPP模式的引进对于文化领域特别是公共文化建设具有积极的意义。长期以来，文化领域特别是公共文化的产品和服务主要依靠政府投入，重视强调公共服务的“标准化”“均等化”。民营资本进入文化领域面临着“不敢投”“不愿投”“没有能力投”等问题。通过推广PPP模式，将政府公共利益和企业经济利益绑定，让民营资本“敢于投”；通过投资周期的延长将项目经营的短期风险“熨平”，变短期逐利为长期获利，让民营资本“愿意投”；把政府的高信用优势与社会资本、民营资本管理运行的高效率结合，降低民营企业的融资成本，提高文化项目的融资效率，让民营资本“有能力投”。真正把引导民营资本投入文化领域的工作做实，而不是作为“口号”长期空喊。
推广PPP模式不仅仅是政府的要求，也是文化产业和文化事业发展的需要。PPP模式与中央对文化产业的社会效益优先的要求是高度契合的。
PPP模式强调从建设到运营，体现文化产业轻资产运营的特色，也体现政府、市场、社会多元主体之间的良性互动，同时也拥有最高的一致性。文化PPP从概念的提出到模式的探索，再到政策的推广和项目落地是一个认识和不断深化的过程，我们发现，PPP模式是引导社会资本服务文化产业的重要举措。
文化PPP模式的推广丰富了文化经济政策的框架，引入社会力量参与文化建设，提高了公共文化供给的项目，实现了文化事业和文化产业的充分均衡发展，促进了文化产业健康发展。
文化PPP模式尚需补的短板
《指导意见》提出，鼓励各地政府性融资担保和再担保机构为参与文化PPP项目的小微企业提供增信服务。利用好部行合作机制，引导金融机构针对文化PPP项目的金融需求特征，加强融资服务。充分发挥中国政企合作投资基金的引导、规范、增信作用，加快设立文化PPP投资基金；鼓励地方政府类引导基金规范参与文化PPP项目，带动更多金融机构加大对文化PPP项目的融资支持。鼓励符合条件的文化PPP项目灵活运用债券和资产证券化等融资方式，拓宽融资渠道，盘活存量资产，探索建立多元化、规范化和市场化的资产流转和退出渠道。引导各地文化金融服务中心积极支持文化PPP项目。
在文化PPP工作推进中，还是存在一定问题的，主要有这几方面：
一是对文化PPP模式的认识还需提高。文化PPP模式既有PPP的共性，也有文化方面遵从意识形态、尊重文化多样性等方面的个性。
二是还需要更多成功的示范案例的引导。目前我们接触到的文化PPP，大部分是文化场馆建设、古城保护、文化旅游等重资产领域，还有一些数字化信息化方面的项目建设。然而一些项目因为前期投入过大后期难以为继而停摆，成为血的教训。
三是文化PPP的项目结构上还需进一步优化，比如在基础设施建设和运营方面的结构，还有内容和建设方面的结构，在建设与运营之间，建设与内容之间怎么样有很好的模式。
此外，PPP模式的参与者还需要进一步提高专业化水平。一位业内人士表示，“一方面需要加快文化领域的PPP业务普及和人才培训，让文化系统、文化企业能尽快接受PPP模式的理念和操作方式，迅速形成有效的工作能力；另一方面，要结合推进文化企业无形资产流转、政府购买公共文化服务、文化消费等工作，充分发挥PPP的优势，形成工作合力。”
对于各级主管部门，《意见》提出要指导项目实施机构结合PPP模式特点，创新运营方式，根据项目特点确定项目回报机制。可依法依规为文化PPP项目配置经营性资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。鼓励通过盘活存量资产、挖掘文化价值、开发性资源补偿等方式提高项目的可经营性。鼓励通过盘活存量资产、挖掘文化价值、开发性资源补偿等方式提高项目的可经营性。
有业内人士分析称，对于文旅PPP项目的前景预测不能盲目乐观，不能因为相关部门明确鼓励就一股脑地进入，比如一些单纯的基础设施建设项目，可能回报机制就相对不明朗，但一些有收费、有明确收益的项目还是对社会资本有较大吸引力的，这类项目本身能产生现金流，容易完成融资，更利于各路资本参与投资建设。
资料来源：
1、人民网：PPP模式能为文化领域带来什么，网址：
http://culture.people.com.cn/n1/2016/0803/c22219-28606825.html
2、文化和旅游部财政部：引导社会资本积极参与文化领域PPP项目，网址：
http://www.cnr.cn/sxpd/ws/20181125/t20181125_524425716.shtml
3、文化部：建议成立文化PPP基金，网址：
http://www.caigou2003.com/ll/rdsrx/4050521.html
4、两部委喊话社会资本 文旅PPP重回风口
http://www.bbtnews.com.cn/2018/1125/275692.shtml
5、中经文化产业：文化和旅游部、财政部联合发布《指导意见》 助力文化领域PPP模式发展
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