文：申万宏源宏观 李一民，李慧勇，李勇
结论或者投资建议
我国ppp起步晚，目前正处于热潮阶段。早自上世纪末，PPP在我国就已经显现雏形，自十九世纪八十年代中期引入我国以来，PPP已经在诸如能源、通信等各大领域得到了广泛应用，至今已有近30年历史。根据我们的回顾，PPP在我国的发展历程大致可以分为四个阶段：萌芽阶段（上世纪80年底至1993年）、探索阶段（1993年至2002年）、发展阶段（2003年至2013年）、热潮阶段（2013年至今）。
根据国外发达国家和发展中国家的回顾，采取的PPP模式不尽相同。英国PPP模式的来说，较少采用特许经营，多数情况下选择PFI（2012年后进一步改进为PF2）；美国PPP模式来说，融资渠道多样化，采取项目收益债，不同州不同的ppp模式；加拿大以皇家公司的形式建立了联邦级的PPP单位，设立了一个总额为12亿美元的“加拿大P3基金”，为PPP项目提供不超过投资额25%的资金支持；澳大利亚的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV与政府就融资建设和运营签订项目协议，期限一般为20-30年，一旦SPV出现不能履行合约的状况，政府可以随时跟进，合同到期时项目资产将无偿转交给政府。国外发达国家（如英国、美国、加拿大、澳大利亚等）以及发展中国家（如印度、巴西等）的经验及特点则可以概括为：PPP模式重要性不断提升，机会和挑战并存，改革是关键、法律是基础，成立致力于PPP项目的机构等四个方面。
在对中国PPP的发展历程及经典案例进行详细回顾，并分析国际上PPP应用的成功经验之后，我们对我国的PPP发展提出了以下建议：
首先应当实行双轨制的PPP体系；其次注重政府与企业的平等关系，做到利益共享，风险共担；再次，国家应鼓励民营企业参与PPP项目，支持国有企业独立参加PPP项目；最后，也是最为根本的是要完善PPP相关立法。现行阶段我国大力推进PPP所采取的一些政策：（1）总理定调PPP领域两法合一，国务院法制办牵头；（2）保险资金获批增加PPP等可行性投资模式。
目录
1 稽古振今——我国PPP的发展历程及现状
1.1 萌芽阶段（上世纪80年代中期—1993年）
1.2探索阶段（1993—2002）
1.3 发展阶段（2003—2013）
1.4 热潮阶段（2013至今）
2 博采众长——PPP的国际经验
2.1 发达国家PPP发展经验
2.1.1 英国
2.1.2 美国
2.1.3 加拿大
2.1.4 澳大利亚
2.2 发展中国家PPP模式的发展经验
2.2.1 巴西
2.2.2 印度
2.3 国际经验总结
3 因地制宜——我国未来PPP展望
3.1 实行双轨制的PPP体系
3.2 注重PPP中的partnership，即政府与企业的平等关系，做到利益共享，风险共担
3.3 鼓励民营企业参与PPP项目，支持国有企业独立参加PPP项目
3.4 立法方面的建议
4 奋力推进——我国现行PPP政策措施
4.1 李克强定调PPP领域两法合一，国务院法制办牵头
4.2保险资金获批增加PPP等可行性投资模式
正文
PPP在我国被译为“政府与社会资本合作模式”，是国际公认的市场参与公共资源配置，包括公共产品或公共服务提供领域的最有效途径之一。自十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，PPP模式便作为落实国家战略的一项重要工具正式进入大众视线。在不到三年的时间里，全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资约8.3万亿元，这一概念已经从一个陌生名词逐渐成为了大家所熟知的高频词汇。
早自上世纪末，PPP在我国就已经显现雏形，自十九世纪80年代中期引入我国以来，PPP已经在诸如能源、通信等各大领域得到了广泛应用，至今已有近30年历史。我们将对中国PPP的发展历程及经典案例进行详细回顾，并分析国际上PPP应用的成功经验，最终对我国的PPP发展提出建议进行展望。
1 稽古振今——我国PPP的发展历程及现状
自十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来， PPP模式便作为落实国家战略的一项重要工具正式进入大众视线。在不到三年的时间里，全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资约8.3万亿元，这一概念已经从一个陌生名词逐渐成为了大家所熟知的高频词汇。
然而事实上PPP对于我国并非陌生人，早自上世纪末PPP在我国就已经显现雏形，自十九世纪80年代中期引入我国以来，PPP已经在诸如能源、通信等各大领域得到了广泛应用，至今已有近30年历史，大致可分为如下三个阶段：
1.1 萌芽阶段（上世纪80年代中期—1993年）
十九世纪80年代中期开始，PPP以BOT的形式在我国显现雏形，由此进入萌芽阶段。
80年代中期，BOT概念首先由香港商人带入中国。当时由于面临债务危机，诸如土耳其之类的中等发达国家首次使用了BOT模式，以推动经济发展。另一方面，中国1978年的改革开放打开了国门，大量境外资金开始进入中国市场，其中不乏进入基础设施领域的资金。
蹒跚学步时期的中国PPP并没有被大规模的推广和应用，有着如下表所述的特征，但也出现了如深圳沙角B电厂这样得到国内外广泛认可的成功案例。
1.2 探索阶段（1993—2002）
1993年开始，我国PPP项目虽仍然属于BOT模式，但以此开始由国家计委发起并推动，学术界也于此时开始了早期的研究。BOT的可行性问题也在投融资体制改革的进展中被正式提上议事日程。1993年底由国家计委发起成立的博拓投资公司（即BOT音译），由此开启了我国的PPP项目试点的新篇章。之后的一年中，无论国家还是地方都逐步开展了各种BOT项目试点，可以说1994年是我国PPP试点的开元之年。
一方面，这一新模式在我国开始崭露头角，另一方面，由于机制不成熟，潜在的问题也在实际运营的过程中不断显现出来。
1.3 发展阶段（2003—2013）
随着PPP项目的不断推进，建设部于2002年底出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。之后又陆续颁布并实施了如2004年的“126号文”（《市政公用事业特许经营管理办法》）等一系列针对性的文件，特许经营的概念正式引入市政公用事业，各级地方政府随之先后出台了大量旨在引导和规范特许经营项目的地方性法规、政府规章及政策性文件，中国大地上掀起了一轮PPP的热潮。
这一阶段，由于缺乏统领性的上层设计作为指导，一些地方政府仍以短期实用目为先，PPP项目在实际操作中仍旧面临各种问题。但不置可否的是，在这一阶段孕育出了许多成功的PPP项目，实践经验与PPP理论相辅相成，共同推动了政策法规、项目运作机制的进一步确立。
1.4 热潮阶段（2013至今）
2013年之后，我国的PPP发展进入了全新的篇章，“高速、高效、科学”等词汇成为新时期PPP模式的新定义。
2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。2014年12月，财政部批准成立了政府和社会资本合作（PPP）中心，并下发了首批30个PPP合作示范项目名单和操作指南；国家发改委同期下发了关于开展政府和社会资本合作的指导意见和通用合同指南。2015年1月《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》公开征求意见。我国PPP正动力十足的朝着新方向迈进，一套有法律法规为指导，实践机制做支撑的完善体系正逐步成型。放眼全国，我国的PPP项目正百花齐放。
然而，虽然当前我国PPP项目正势如破竹般成长，但其中存在的一些问题却不可忽视。其中最为重要的便是资金供需匹配的问题。目前的项目周期都较长、所需的投资金额大，对大规模低成本的长期限资金有大量需求，但此类资金的供给恰恰并不乐观。
针对这一问题，中央和各部委积极推出了如国务院鼓励创新投融资机制，规范项目付费的合同约定，央行就新的《应收账款质押登记办法》公开征求修改意见等措施。足见国家对PPP发展的重视程度空前，可以预见我国PPP良好的发展前景。
2 博采众长——PPP的国际经验
2.1 发达国家PPP发展经验
2.1.1 英国
PPP模式起源于英国，英国的PPP模式大致分为两个阶段：私人融资计划（PFI，PrivateFinance Initiative）阶段和新型私人融资（PF2）阶段。
总的来说，英国的PPP模式运作有如下特点：
一是较少采用特许经营，多数情况下选择PFI（2012年后进一步改进为PF2）。
由于我国是公有制的社会主义国家，政府一般不太可能完全放弃这些公共产品项目的最终所有权，而且，由于我国政府资金短缺，只能多依赖于用户主要支付的基础设施项目而非政府主要支付的公用和社会事业项目，所以特许经营比较适合我国现阶段的国情，这也是我国特许经营比较流行的原因之一。
二是项目覆盖行业范围广，以教育、医疗、交通、废弃物处理为主。2014 年3 月底，英国共有895个存量PFI项目。其中，教育、医疗、交通、废弃物处理等行业数量占比超过50%，总投资额占比超过60%。
三是运营期限整体较长。期限在20～30年的项目合计占比为81.45%；5年以内的占比0.56%，主要为IT类项目；超过40年的占比0.28%，主要为交通类项目（高速公路维护）和医疗项目。
四是不断完善PPP相关政策顶层设计。政府不断根据PPP的发展制定和完善各种规范性政策文件。在PFI阶段，先后制定执行了3个政策性文件《应对投资风险》（2003）、《强化长期伙伴关系》（2006）和《基础设施采购：实现长期价值》（2008）。在PF2阶段，有1个政策性文件《PPP的新方式》（2012）。
五是成立了专门机构对PPP运行进行管理。国家层面由财政部下属的基础设施局（IUK）全面负责所有公共管理部门的PPP管理。地方政府层面，由独立于财政部的地方合作伙伴组织（LocalPartnerships）负责。2010 年后，IUK合并了PPP工作组和“地方合作伙伴关系组织”的职能，统一管理实施PF2项目。
2.1.2 美国
20世纪八九十年代，美国政府正式提出采用PPP模式提供公共服务，PPP项目数量迅速增长。美国的PPP模式具有独特性：
一是模式更加多样。美国作为一个联邦制国家，各个州和地方政府都具有比较大的自治权，因此各个州及地方政府会根据自己的要求实行不同模式和不同程度的PPP，但美国没有建立一个统一的政府机构推动PPP的发展，也没有形成一个独特的、作用突出的PPP模式。
二是在运用收益证券方面效果突出。项目收益债是美国公共基础设施债务融资的主要渠道，是仅次于国债和公司债的第三大债券市场。通常有政府拨款、地方税收收入或者租赁付款做担保，可以免缴美国联邦收入所得税和一些地方税，直接降低融资成本达2个百分点。
三是融资渠道多样化以及私营部门正逐渐占据主导地位。PPP模式展现的新意在于，无论从项目建设、风险承担还是项目收益来说，私营部门正逐渐在这些项目中占据主导地位。特别之处还在于，从前这些项目的资金来源主要是政府部门承担风险的市政债券，PPP模式则将私营资本、银行投资等不同渠道的资金吸引到公共基础设施建设项目中来。
2.1.3 加拿大
PPP加拿大：
（1）该机构由加拿大联邦政府所有，但按照商业模式运作，PPP加拿大通过财政部向国会报告，公司具有独立的董事会，可以让私人部门通过董事会监测PPP单位的运作。
（2） PPP加拿大设立了一个总额为12亿美元的“加拿大P3基金”（P3Canada Fund），为PPP项目提供不超过投资额25%的资金支持。
（3）任何层级的地方政府都可以申请该基金，截至2013年一季度末，该基金已为加拿大15个PPP项目提供基金支持近8亿美元，撬动市场投资超过33亿美元。
2.1.4 澳大利亚
澳大利亚在运用PPP模式实施大型基础设施项目方面处于世界领先地位。澳大利亚的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV与政府就融资建设和运营签订项目协议，期限一般为20-30年，一旦SPV出现不能履行合约的状况，政府可以随时跟进，合同到期时项目资产将无偿转交给政府。
2.2 发展中国家PPP模式的发展实践
2.2.1 巴西
巴西PPP法案于2004年12月30日正式生效，首批工程项目在2006年6月28日经巴西私有化全国委员会核准后，于2006年7月9日开始进入联邦审计法院对技术、经济和财政方面的最后审批阶段。
2.2.2 印度
印度经济事务部（DE 内部专门成立了一个PPP部门来管理各种项目提议和协调工作，推进PPP项目在基础设施领域（交通、能源、城市基建、旅游）的发展。这些PPP项目被视作基础设施投资中的发动机和加速器，并用来减少国家的基础设施财政赤字。目前印度12个邦和3个中央部门共计有86个PPP项目完成了合同授予，总计约3400亿卢比，以道路和港口项目为主。
2.3 国际经验总结
综合以上国家的PPP实践，将PPP模式发展的国际经验总结如下：
3 因地制宜— 我国未来PPP展望
3.1 实行双轨制的PPP体系
PPP模式可以区分为两种基本类型，分别是传统的特许经营（使用者付费）模式和政府购买服务的模式。在中国，财政部门倡导政府购买服务的PPP项目，很注重从财政资金的投入方面进行监管，这是属于对英国PFI(私人融资模式)的借鉴，却不太重视从行业规划，准入标准等层面监管。但同时建委等业务主管部门坚持特许经营模式的PPP项目，让企业深度参与到项目的运营和维护。特许经营模式是指政府采取特许经营方式，把项目的运营权交给相关企业，想服务的使用者收取服务费用，用以支付项目的建设，运营和维持成本。政府购买服务模式特指政府向项目企业支付费用，企业则负责建设和运营此项目。
通过纵览英法的PPP模式，我们发现：英国主要实行PFI，即政府购买服务模式的PPP项目，原因在于英国在80年代后大力实行私有化，因此英国在基础设施领域的私有化程度很高。法国的情况则不一样，法国的基础设施领域的私有化程度较低，PPP项目多使用特许经营模式。然而，情况也不是一层不变的，伴随着英国卓有成效的PFI（政府购买服务）模式，法国也开始鼓励和支持建设政府购买服务（法国的CP模式）的PPP项目。因此，我们在选择发展PPP项目模式时，应该基于我国的基本国情，不应直接模仿或者直接采用哪个国家的PPP模式。我国现为处于中等的发展中国家，基础设施不发达，还需要建设大量的基础设施项目，这些项目适合使用特许经营类的PPP模式。对于不适合实行特许经营模式的PPP项目，仍然使用政府购买服务的PPP模式。有鉴于此，我们既要坚持发展特许经营的PPP模式，也要继续实行政府购买服务的PPP模式。
3.2 注重PPP中的partnership，即政府与企业的平等关系，做到利益共享，风险共担
PPP是英文 Public Private Partnership 的简称，又翻译为公私合作模式。PPP强调的是公共部门（政府）和私人部门（社会资本）的平等地位关系，也注重它们之间的相互合作，各发挥自己的长处，通过合约确定双方的权责关系，分享利益和分担风险的机制，而后构建出可持续合作的合作伙伴关系。因此PPP注重的是这种长期合作关系的伙伴理念，而不拘泥于具体的PPP实行形式。
而在中国，公共部门即政府属于强势的一方，虽然政府部门不完全了解项目的具体情况，它却能主导着整个项目的发展方向和进度。项目中的企业一方，熟知项目的情况，却没有平等的决策权。很多项目之所以失败，是因为强势的政府随意违背合约的承诺导致合作企业利益受损，退出项目。而且在企业利益受损后，企业没有渠道状告政府，获得损失补偿。这也导致了一些企业不干介入PPP项目。国务院办公厅在2015年5月下发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》文件也着重强调，在PPP项目中，政府和社会资本的地位平等，政府要履行协议的承诺。因此，我国在宣称推广PPP时，要注重政府与企业的平等关系，做到利益共享，风险共担。
3.3 鼓励民营企业参与PPP项目，支持国有企业独立参加PPP项目
实施PPP模式，必须强调发挥社会资本尤其是民营资本的作用。虽然中国民营企业参与到PPP项目中存在诸多的困难和不便---政府也因为民企的实力问题倾向于和大型的国企和央企合作；民企同时因PPP项目利润不多，和政府合作经验少，难于和政府协调相关利益问题，较少参与PPP项目。但这并不是拒绝民营资本的原因，反倒引起政府部门的注意，要改进政府对待民营企业的态度，把民营资本看作与政府平等的主体，公平的谈合作。毕竟，有民营资本参与PPP项目能发挥其对机制创新、打破垄断和提高公共产品供给质量和效率等方面的作用。
英法两国在推行PPP模式时，都十分强调公共部门必须与私人资本建立合作伙伴关系，支持和鼓励私人资本参与到PPP项目中。鼓励民营企业参与PPP项目不代表排挤国有企业。应该认识到，我国和西方国家较为纯粹的市场经济体制的国情不同，我国的国有企业在基础实施和社会事业投资建设领域占主导地位，因此允许符合特定条件的国有企业以社会资本的身份参与PPP项目符合我国国情。
3.4 立法方面的建议
我国缺乏专门的PPP法律，需要相应的法律来界定和保障各方利益。PPP立法要做到两点：一是围绕PPP 立法降低，化解不确定性，让参与者形成预期，一旦形成确定的预期，社会资本就会进入。即制度体系的建立可以给市场带来更多的信心，有效约束交易双方的行为。民营企业和国有企业可以在有法律约束的条件下进行公平竞争，有效缓解“投资无门”的困境。二是解决部门之间的权力划分、政府职能转换问题。此外，政府应适当降低市场准入门槛，激发民间投资的热情，并且应该尽快建立PPP操作指南和规范，加大对PPP优秀项目的宣传力度，让更多投资者了解PPP模式并达成共识。
PPP领域的立法，除了发改委牵头项目外，财政部也在在进行自己的PPP立法工作，部委间的协调也有待加强。发改委和财政部在竞争PPP立法主导权的过程中，分别制定的特许经营管理办法和PPP 法草案，有可能引发立法冲突和监管失效问题。可以较为肯定的说，两部委的立法竞争不利于建立统一的PPP 法律体系，极易重蹈当年各自制定《招投标法》和《政府采购法》的覆辙。所以，全国人大和国务院应当发挥立法监督作用，避免法出多门。
4 奋力推进——我国现行PPP政策措施
4.1 李克强定调PPP领域两法合一，国务院法制办牵头
困扰外界的政府和社会资本合作(PPP)领域的两部正在起草的法律，终于被明确合二为一。7月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，听取PPP模式推广情况汇报。中国政府网消息披露，上述汇报过程中，发改委和财政部两个部门分别提请了“特许经营立法”和“PPP立法”的意见，其中许多内容重复交叉，还有不少意见相左。法制办负责人表示，应该统筹协调两部门意见，推进单一法案的立法工作，为推广PPP模式提供根本的法律保障。
李克强在上述会议上强调，“我们建设法治政府，国务院法制办一定要超越部门利益。在起草相关法律法规条例过程中，既要充分听取吸收相关部门的意见和建议，更要站在‘法治’的高度，超越于部门利益之上。在这一点上，法制办必须要有权威，‘说了算’!”
李克强当即明确要求由国务院法制办牵头，加快推进相关立法进程，以更好的法治环境更大激发社会投资活力。
4.2 保险资金获批增加PPP等可行性投资模式
保监会已于近日对《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》（保监会令[2006]1号）进行了修订，并发布了《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》。主要内容包括：
一是简化行政许可。根据近年市场化改革成果，明确取消了相关当事人业务资质审批、投资计划产品发行备案、保险机构投资事项审批等许可事项。修订后，《办法》已无行政许可事项的规定。
二是拓宽投资空间。原有办法规定的可投资基础设施领域较窄，仅限于交通、通讯、能源、市政和环保五个行业，行业集中度较高，无法满足市场需要，此次则放宽了保险资金可投资基础设施项目的行业范围，增加政府和社会资本合作（即PPP模式）等可行投资模式。
三是强化风险管控。进一步完善相关当事人职责，建立受托人风险责任人机制、净资本管理机制和风险准备金机制，落实市场主体风控责任。
四是完善制度规范。结合实际情况，调整完善了相关条款表述，同时整合信息披露内容和披露主体的要求，规范信息披露行为。
相关研究
1、20160713，《黑天鹅时代生存之道——2016年下半年宏观经济报告》
2、20150925，《为什么投资仍然是保增长最好的选择－－保增长系列》
3、20160107，《这次真的不一样——2015年中国经济回顾与2016年展望》
4、20160103，《掘金攻击革命——2016年宏观经济报告》
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