养老产业PPP是政府与社会资本合作共同参与养老服务的新发展模式,是我国优化养老机构建设、推动养老服务产业发展的新动力。养老产业PPP项目实施促进了养老、医疗、康复行业发展,增加了养老服务有效供给;吸引了更多民营资本进入市场,提高了养老服务产业管理运营水平;拓展了养老服务创新思路,
有效提升养老服务质量。目前,我国养老产业PPP项目在运作过程中存在项目前期规划不合理、后期监管不到位;养老服务业需求与社会资本投资偏好不匹配;福利型、非营利型与营利型养老产业PPP项目布局不合理;社会资本承担的责任和利益不对称等问题。实现养老产业PPP项目有效运作,需要政府与社会资本充分合作,规范养老产业PPP项目运作机制;厘清责任—利益主体,实现政府与社会资本有效衔接;引导不同属性养老机构协调发展,保证养老产业PPP项目的服务性与营利性;完善促进养老产业PPP项目发展的政策和法律体系
1我国养老产业PPP项目的运作现状
养老产业PPP项目是政府与社会资本以特许协议为基础合作共同参与养老服务业建设的新模式。养老产业PPP示范项目运作以来,促进了养老、医疗、康复等行业发展,增加了养老服务有效供给;吸引了更多民间资本进入市场,提高了养老服务业管理运营水平;拓展了养老服务创新思路,有效提升了养老服务质量。
(一)示范项目建设不断提质扩容
2016年以来,我国分三批次建设养老产业PPP国家级示范项目34个。其中,25个示范项目进入执行阶段,9个项目进入采购阶段,整体运行稳定、执行状态良好。(1)第一批次示范项目是江苏省如东县中医院医养结合项目,由如东县政府授权如东县国有公司作为政府出资人,与引入的社会资本(企业)共同出资成立一期医疗中心项目公司和二期养老中心项目公司,医疗中心采用“移交—运营—移交”(TOT)的合作方式,养老中心采用“设计—建设—运营—移交”(DBOT)的合作方式。之后,第二批次示范项目和第三批次示范项目相继公布。第二批次示范项目7个,其中,江西省2个、山东省2个、江苏省1个、吉林省1个、河南省1个;第三批次示范项目26个,其中,山东省8个、河南省4个、湖南省3个、湖北省2个、云南省2个、陕西省2个、新疆维吾尔自治区2个、青海省1个、辽宁省1个、江苏省1个。主要包括医养结合、老年公寓、生态养老、综合服务、福利中心、养老院、康复中心、居家社区等八类项目。(见图1)示范项目均采用政府和社会资本以特许协议为基础合作开发养老服务业的PPP模式,政府提供土地、税收、公共费用优惠以及财政补偿等优惠政策,社会资本负责养老机构建设、运营,在合同规定年限后再移交给政府,双方通过建立利益共享、风险共担、全程合作的关系,使政府减轻财政负担的同时获得预期的社会价值,社会资本降低投资风险的同时获得理想的经济效益。
34项养老产业PPP国家级示范项目的投资总额超过370亿元,其中,医养结合、老年公寓、生态养老院等高端养老服务项目共22项,占总数64.7%,投资额331.1566亿元,占总额88.1%;综合服务、养老院、康复中心等中端养老服务项目共7项,占总数20.6%,投资额38.2736亿元,占总额10.3%;福利中心、居家社区等基本保障类养老服务项目共4项,占总数11.8%,投资额6.3395亿元,占总额1.7%。政府将发展康复中心、社区居家养老等中端养老服务项目和基本养老保障类服务确立为养老服务产业发展的重要资源与破解我国日趋尖锐的养老服务难题的重要出路。但相关数据显示,进入养老服务市场的社会资本主要集中于医养结合、老年公寓、生态养老院等高端养老服务项目,社会资本的逐利性造成社会资本投资目标与社会需求之间不匹配。因此,政府应进一步发挥对养老产业PPP项目的规划和引领作用。
除国家级示范项目外,目前地方养老产业PPP项目申报立项数达934项,仅2017年上半年就有403项申请立项,逐年递增态势明显。(1)这表明养老产业PPP模式在市场化快速推进和相关扶持政策的促进作用下发展迅速,社会资本对养老产业PPP项目的认识度和参与度不断提高。
(二)有效提升了养老服务供给水平
以PPP模式发展养老项目能够有效增加养老服务供给,把握养老服务市场化发展规模,推动养老服务产业提质增效,既满足老年人服务需求,也减轻家庭、社会的负担。如,如东中医院医养结合项目一期医疗中心的建设规模可满足1000人的养老需求,盐城市亭湖区福利中心项目总投资额为20077万元,建设规模可满足1500人的养老需求。另外,养老产业PPP项目拓展了养老服务创新思路。养老产业PPP项目针对养老需求变化提供医疗、养生、照护、康复、旅游、休闲度假等更为多元化、专业化、细致化的服务,为老年人提供更多养老服务选择。
(三)项目运作尚处于发展不平衡、不充分的初期阶段
一是养老产业PPP项目主要合作方式较为单一。由于基本保障措施不完善,社会资本参与养老产业PPP项目主要选择风险相对较小的“建设—运营—移交”(BOT)或“建设—拥有—运营”(BOO)的合作方式。二是养老产业PPP项目区域发展不平衡。如,江苏省、山东省、江西省、河北省、河南省的项目申请立项较多、投资较大,甘肃省、陕西省、四川省、安徽省、海南省的养老产业PPP项目则刚起步,还有一些省(市、区)尚未获得立项审批。地域间的差异表明各地需求维度不同,而且旧体制与新模式间有可能存在矛盾。三是政策目标与社会资本投资偏好偏差较大。目前,政策目标为优先发展基本保障类和中端类养老产业PPP项目,但社会资本投资最多的是医养结合类项目,对基本保障类和中端类项目投资较少。(见图1)
图1养老产业PPP国家级示范项目不同类别养老服务机构数据统计
2我国养老产业PPP项目运作面临的问题
从目前养老产业PPP项目运作效果看,政府的“轻推”政策起到了预期效果,但由于存在一些限制项目发展的问题,使养老产业PPP项目相比传统养老服务模式具有的有效提升养老服务质量和养老机构管理运营效率等优势还没有得到充分发挥。
(一)项目前期规划不合理、后期监管不到位
1.养老产业PPP项目布局规划不合理。
目前,与养老产业相关的基础医疗设施、专业人才队伍、政府数据信息等资源没有得到充分利用,对一定区域内多方参与主体的基本情况了解不充分,大部分地区未能针对不同区域发展水平、不同需求提出养老产业PPP项目具体实施规范和细则。在已经执行的项目中,医养结合型项目主要集中在大中城市,而公寓型或生态养老型项目多集中在小城镇。小城市居民和农民的消费能力有限,对高端养老公寓和养老生态园消费能力不足;大中城市医疗资源较为充足、居民就医便利,医养结合型养老服务效果不明显。从养老服务需求角度看,小城市和乡镇农村医疗资源匮乏,就医难,更适合发展医养结合型养老服务业;大中城市居民消费力较高,更适合发展生态养老型和公寓型养老服务业。
2.养老产业PPP项目运作后期监管缺失。
目前,缺少能够促进养老产业PPP项目多方主体(政府、医院、养老机构、企业、个人等)相互间协作的规范和监管实施细则。在养老产业PPP项目运作过程中,一些地方过于强调社会价值,重建设轻监管,强势干预养老产业PPP项目的正常运作管理,干预过当形成决策失衡,影响社会资本的经济效益;对养老产业PPP项目运作过程中定价、询问、服务、评估监管不足,导致养老产业PPP项目成为套取财政资金和社会资本圈钱的手段。
(二)养老服务业需求与社会资本投资偏好不匹配
“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划对国家老龄事业发展和养老体系建设明确提出“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的养老服务体系”的建设目标,鼓励政府和社会资本在城乡社区内建设运营居家养老服务网点、社区综合服务设施,兴办或运营老年供餐、社区日间照料、提供老年精神文化生活等形式多样的养老服务。现阶段,我国养老服务市场需求最大的是能够获得优质完善的居家社区养老服务的基本保障类和中端类养老产业PPP项目,使绝大多数老人能够得到更贴心、更周到的服务。而社会资本的投资方向侧重于医养结合、老年公寓、生态养老院等高端养老项目,其次是综合服务、福利中心、康复中心等,居家社区投资比重最小,造成中低端需求与高端服务供给不平衡,同时也使企业自身面临供需失衡引起的建设风险和经营风险,不利于养老服务业可持续发展。
(三)福利型、非营利型与营利型养老PPP项目布局不合理
福利型养老机构是由政府投资营运的为老年人提供生活所需的服务机构,所有费用基本由国家承担,个人只承担很少部分。非营利型养老机构亦称第三部门养老,是企事业单位、公益组织、社会团体或个人提供的不以营利为目的养老服务机构,政府针对此类养老机构的政策扶持力度较大。福利型、非营利型养老机构都具有收费低的天然优势。相对而言,运用PPP模式引入社会资本参与的营利型养老机构的收费较高。一些地方在推行“公建民营”养老PPP项目时,未对区域内老年人养老需求、消费能力,以及福利型、非营利型、营利型不同属性的养老机构市场供应缺口进行详细调研,缺乏对不同地区发展水平和老年人观念及地方习俗的了解,导致政策制定时缺少针对性和合理规划,出现政策“水土不服”的现象,造成福利型、非营利型与营利型养老PPP项目布局不合理,不同属性的养老机构未能突出各自优势、协调发展、互为补充。另外,地方政府在制定政策促进养老PPP项目发展时,未形成有助于政策落地实施、后续监管、及时调整的完整体系。
(四)社会资本承担的责任和利益不对称
前景理论认为前期决策的实际结果会影响后期的风险态度和决策。前期盈利可以使人的风险偏好增强,还可以降低后期的损失,而前期的损失会加剧后期亏损的痛苦程度和风险厌恶程度。社会资本参与养老服务业的意愿取决于风险和收益的大小,在同等结果的预测下,决策者会最大限度拒绝责任、降低风险。在养老产业PPP项目运作过程中,政府要承担持续投入、风险分担、经济补偿的责任,社会资本承担持续投入、优质服务、风险分担的责任。从当前政策看,“养老服务的事业要引领养老服务的产业,养老服务的福利化高于商业盈利化,公益性高于有偿性”,而公益性和经营性养老服务机构尚没有具体明确、统一的划分标准。“合理界定政府和社会资本合作提供的养老服务边界”,却未说明“边界”的具体标准和指向,优惠政策是更多支持PPP项目中的基本服务还是有偿服务难以分清。养老产业PPP项目优惠政策不清晰、不完善,容易导致政府和社会资本之间责任与利益的纷争。在利益分享、继续投入、风险分担、经济补偿等方面,政府与社会资本都希望对方承担更多责任,减轻自己的风险。现阶段,我国仍以公益型养老引领养老服务业发展,这种客观环境与尚不完善的养老产业PPP项目优惠政策,导致社会资本承担的责任和利益不对称,从而影响资源合理配置和社会资本的经济效益。
3促进我国养老产业PPP项目发展的对策
引入PPP模式为养老产业可持续发展提供了新的机遇,当前解决项目运作中存在的问题,需要政府与社会资本充分合作,推动养老产业PPP项目纵深发展。
(一)完善养老产业PPP项目运作机制
一是政府严格根据市场实际需求规范养老产业PPP项目立项工作,通过完善制度降低养老产业PPP项目运作风险。二是出台社会资本退出机制,在不影响养老产业PPP项目市场化运营的前提下,允许社会资本以股权转让、股权回购、股权互换、资产托管、资产证券化等方式退出养老产业。三是政府定期为养老产业PPP项目提供测算和评估、预防风险和信息共享等服务,推动养老产业PPP项目长期良性运营。四是建立由养老产业PPP项目的参与主体,即社会资本、政府和消费者等共同参与的项目监管制度。
(二)厘清政府与社会资本的责任—利益关系
(三)引导不同属性养老机构协调发展
当前,要加强养老服务体系的总体规划布局,针对不同属性养老机构,探索符合国情的PPP项目模式,促进养老服务资源优化配置,实现社会价值与经济效益最大化。一是加快福利型养老机构改革,引入社会资本、专业化管理和服务,推进多部门分工合作,提升福利型养老机构效率和服务质量,实现福利型养老机构的社会化运行转轨。二是严格论证、管控营利型PPP养老项目立项,对营利型养老机构的资本投入、收费标准、持续投入能力、营利能力进行全方位评估、严格审批,保证养老产业PPP项目的服务性与营利性。三是引导非营利型养老机构开发自身辅助性养老服务项目,如人才培训、教育、健康、体育、法律援助等服务,实现与营利型养老机构的差异化发展。四是坚持以人为本,以满足实际养老服务需求为重心,做好养老产业PPP项目发展的整体规划和布局,实现资源配置效率最大化,使更多人能够分享养老产业PPP项目的发展成果。开发多种运营模式,以更加成熟的运作模式保证养老产业PPP项目的服务性与营利性,推动我国养老服务业的现代化发展。
(四)完善促进养老产业PPP项目发展的政策与法律体系
政策的公平性和持续性是推动养老产业PPP项目规范化发展的重要保障。当前,在养老产业PPP项目运行中,政府需要规范、调整扶持政策。一是地方政府调整相关的过度扶持政策,针对各种类型的养老产业PPP项目的补助、税收等问题制定实施细则。二是对养老产业PPP项目不同合作方式的立项、审批要慎重,特别注意最后不将基础养老服务项目移交给公共部门的建设模式,如BOO模式。三是调整补助方式,将按床位补助调整为按床位、人次相结合的补助方式,不仅能够提高床位的利用率,而且更适合居家社区养老。另外,政府还应加强项目监管,例如对养老机构捆绑销售高风险理财产品等行为进行强制干预。
养老产业PPP项目相关法律的制定、出台与落实是保障项目健康发展的另一个重要因素。养老产业PPP项目运作是一项长期的系统工程,从立项申请到项目落实、运营、移交、继续运营都是全新的探索,且投入资金大、持续时间长、波及范围广,涉及的责任主体、利益主体多。因此,应尽快完善相关立法工作,做好法律与政策的衔接,推动养老产业PPP项目更好发展。一是特许经营立法。养老产业PPP项目运作不适用于工程招标和政府采购等法律,需要一个明确具体的法律文件。二是明确划分责任担当、利益分享、继续投入、补偿方面的法律依据,使养老产业PPP项目运作过程中的固定资产和流动性资产所有权、利益分配、融资、继续投入以及经济补偿得到法律保护。三是监管立法。养老产业PPP项目运作虽然实现了政府与社会资本合作,但政府追求社会价值,而社会资本追求经济效益,现行的行政监管难以实现二者共赢,需要通过明确的法律条文,规范、监管双方履行契约。
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