PPP（政府和社会资本合作）作为一种新型的基础设施和公共服务投融资模式从2014年到2018年，经历了过山车式的发展历程，伴随着城投发展和地方政府GDP压力的发展环境，伴随着“国进民退”和地方债务危机的纠结，从爆发式的增长到打压，终于在2018年中央政治局会议7月底和11月底两次会议，进一步强调“六个稳定”后形成共识：加快推进基建投资稳定经济增长，基建补短板的功能越发重要，PPP一头连着财政资金，一头连着社会资本，是推动经济发展的稳定剂。
2、PPP野蛮式增长和断崖式下跌
从2014年PPP爆发式增长，截至到2017年12月末，全国PPP综合信息平台收录到管理库和储备清单的PPP项目共有14424个，总投资额为18.2万亿元。从2017年开始，中央认识到地方政府债务在43号文之后并未得到有效的隔离，各类隐性负债急剧上升，地方政府债务风险因为中央地方财权事权的划分依然存在，借道PPP，采用明股实债、保底回购等方式推动地方积极发展屡禁不止，财政部牵头从项目库管理、清理各类不合规的PPP项目到对提供金融支持的金融机构进行履行出资人责任进行问责，确保地方政府的债务“关进一个笼子里”。从2017年92号文之后，截至2018年6月，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理库累计项目数7749个、投资额11.9万亿元。4批示范项目共计1009个，投资额2.3万亿元。储备清单项目4800个，投资额5.4万亿元。这些文件主要包括：
2017年4月财政部等6部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文）;
2017年6月财政部《关于坚决遏制地方以地方购买服务名义违法违规融资的通知》（87号文）;
2017年11月财政部《关于规范政府和社会资本 (PPP)综合信息平台项目库管理的通知》（92号文）;
2017年12月财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的通知》;
2017年12月国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（192号文）;
2018年1月保监会、财政部联合发布《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》;
2018年2月发改委《关于进一步增强企业债务服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》;
2018年2月财政部《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》;
2018年3月财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（23号文）。
这些文件的出台，让各地的PPP发展出现了滞缓，对于地方政府推动PPP的积极性带来了严重的打击，尤其是PPP中关于政府支出责任是否列为“政府隐性负债”，许多部门和和专家各执一词，争论不休。
3、PPP定调
在PPP逐步规范的前提下，PPP作为拉动民间投资的重要手段，作为政府职能市场化转变的重要抓手，作为公共财政支出财政“补建设”向“补运营”转变的核心方式，从2018年从8月份以来，在”六个稳定“指引下，政府对于PPP项目鼓励越来越多，并且从根源上明确了PPP政府支出不属于政府负债，且并在政府会计准则中进一步明确，可谓用心良苦。
2018年8月5日：国务院办公厅印发全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知，要求司法部、发改委、财政部三部委在2018年底前制定出台上述《PPP条例》，该《条例》的完善将从顶层立法的角度进一步推动PPP的良性发展。
2018年9月6日：发改委表示，鼓励民间资本采取多种方式规范参与PPP项目。PPP模式是民间资本参与基础设施的重要方式。我们鼓励各地分类施策，对商业运营潜力大、投资规模适度、适合民间资本参与的PPP项目，支持民间资本控股；对投资规模大、合作期限长、工程技术复杂的项目，鼓励采取混合所有制、联合投标体等多种方式参与PPP项目。
2018年9月15日：近日，财政部向各省财政部门发出了《关于规范推进政府与社会资本合作(PPP)工作的实施意见(征求意见稿)》，明确指出PPP项目形成的中长期财政支出不属于地方政府隐性债务。
2018年10月31日：国务院发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》明确表示，对经核查符合规定的PPP项目加大推进力度，积极推动符合条件项目发行债券、规范开展资产证券化。
2018年11月10日：财政部发布的《关于加强中国政企合作投资基金管理的通知》要求中国PPP基金要积极支持和服务国家重大战略、重点领域，加大对健康、文化和旅游等公共服务行业投入；注重区域、领域均衡，加大对西部偏远区域、东北省份的支持力度；对民营企业参与PPP项目要给予倾斜。不能只投大不投小、投发达不投欠发达地区、投国企参与的不投民企参与的PPP项目。
2018年11月15日：财政部发布《政府会计准则第8号——负债》明确未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务，不应当确认为负债；此外，负债定义要求满足该义务的金额能够可靠地计量，但PPP项目不能约定固定回报，需要根据公共服务的绩效评价结果进行支付，所以签订合同时并不存在可靠金额的支付义务，因此PPP未来支出责任并非政府的负债。
2018年11月22日，由财政部指导的“2018第四届中国PPP融资论坛”上，政部政府和社会资本合作中心主任焦小平讲话表强调：
10%政府支出责任不是隐形债务。不会再次出现PPP入库项目大幅波动情况。PPP是规范政府债务“堵后门，开前门”的重要举措。10%政府支出责任必须纳入预算，地方政府必须履约。至10月底，全国2851个县区仅6个县区政府支出责任超出10%。
4、新一轮PPP即将大幕开启
从当前经济发展形势看，中央地方财权事权的改革尚有时日，在基础设施补短板的定向投资拉动下，可以预计PPP将成为基建补短板的重要手段。在严控地方政府债务的环境下，地方政府基建补短板项目的资金来源主要有两大渠道发行专项债券和推行PPP，由于地方政府发行专项债转受地方政府债务限额管理的限制和由省级政府代发的两大因素，推行PPP，用足10%的一般公共预算支出红线将是各地方政府最明智的选择。
简单测算，一个一般公共预算支出为200亿的地方政府，其PPP的政府支出责任红线10%即为20亿元，若按照30年的合作期计算，其PPP规模约为300亿元（考虑到投资收益的因素，30年相当于增值一倍），若PPP项目使用者付费占整个现金流入的50%，则该地方政府PPP规模约为600亿元，当然，这还不包含地方政府因为投资拉动带来财政增长而形成的预算支出的增加。通过PPP模式进行补短板项目建设，不在受隐性负债的困扰，与直接通过城投向金融机构项目融资不同（城投项目融资可能会被财政和审计部门界定隐性债务）。为可以预见，PPP即将成为各地方政府补短板投资拉动和稳定地方经济发展的有效手段，新一轮规范的PPP大幕即将开启。
二、PPP在青海
1、青海PPP总体概况
通过查询全国PPP综合信息平台项目管理库，截止018年10月31日。青海省入库项目30个，入库项目金额523.07亿元。主要涵盖交通运输（3个）、水利建设（2个）、生态和环境保护（3个）、科技（1个）、医疗卫生（1个）、养老（1个）、教育（1个）、体育（2个）、市政工程（10个）、城镇开发（1个）、旅游（4个）、其他（1个）等12个行业。
2、青海PPP总体评价
总体而言，青海省PPP处于全国较低的水平，青海PPP发展较慢的原因归结起来主要有四点：
①自身财力较弱。以公开的2017年数据为例，全省公共财政收入完成408.7亿元，增长13.5%。其中：地方公共财政收入完成246.1亿元，同口径增长9.3%，完成年度预算的100.9%。全省地方财政收入中，税收收入183.9亿元，同口径增长12.7%；非税收入62.2亿元，增长0.3%。主要收入项目情况：增值税88.6亿元，同口径增长5.7%；企业所得税23.2亿元，增长36.1%；资源税18.6亿元，增长25.1%；个人所得税9亿元，增长39.8%。2017年，全省公共财政支出完成1530.3亿元，增长0.4%，支出执行率98.7%。全省财政主要支出项目情况：公共安全支出90.1亿元，增长27%；教育支出188.1亿元，增长9.8%；一般公共服务支出128.1亿元，增长5.5%；科学技术支出11.9亿元，增长9.5%；文化体育与传媒支出37.1亿元，增长11.5%；社会保障和就业支出211.4亿元，增长7.7%；医疗卫生与计划生育支出128.8亿元，增长25%；城乡社区142.4亿元，增长18.9%。（数据来源：青海省财政厅网站）
②对财政承受能力的理解存在误区。PPP财政承受能力10%的红线是针对一般公共预算支出，尚不包括基金预算支出。由于青海省的公共财政支出大部分来自于中央的转移支付，而财政预算是每年进行，最多三年的中期滚动预算，与PPP项目二三十年的合作期相比无法满足其财政支出责任列入预算的需求，加上清理地方政府隐性负债并行成的问责机制，许多地方政府对于PPP的热情不高，还是以建设的思维为主导，在项目资金来源上主要争取财政专项资金补贴为首要任务。PPP以一般公共财政预算的10%为红线，而不是以本级财政一般公共预算为基数，主要就在于要以运营绩效为目标，倒逼公共财政预算改革，按照现有的制度设计，若PPP绩效考核达标，则地方财政预算是需要将每年每年支出强制列入预算的。
③地方政府财政“补建设”思维依然存在。由于项目建设主要依靠中央财政转移支付的资金，而这些公共服务和基础设施项目并没有明确要求采用PPP模式，相应的，专项资金也是以“补建设”的方式存在的，从而造成大量的本可以依靠PPP模式提升效率、转变职能的项目依然采用传统的政府直投或授权城投建设的模式进行，从而错失了改革红利的机会，
④PPP人才匮乏。青海PPP项目的前期策划缺乏系统的人才支持体系，咨询机构多为外地咨询公司，在本地没有常设机构，存在水土不服问题。而本地的占主导地位的咨询机构和设计院等，在项目策划的前期阶段，几乎没有主动引导地方政府相关部门积极采用PPP模式进行项目建设，缺乏市场化的前瞻性眼光，从而造成省级PPP项目资源匮乏，对社会资本参与公共服务与基础设施建设没有吸引力。
3、青海PPP新的机会
2018年10月，青海省人民政府办公厅发布《关于印发全省“百项万亿”重大工程项目责任分工的通知》（青政办〔2018〕152号），发动了“抓项目、促投资、稳增长”地工作部署。项目总计170项，总投资约1.09万亿，项目大多属于补短板项目，从项目资金来源看，除申请相关专项资金外，大多数项目依然需要依靠地方财政自筹、发行一般债券、专项债券和申请银行贷款等方式解读，从当前的金融政策环境看，PPP可以在青海补短板中发挥重要的作用。主要包括两方面的内容：一是从PPP规范发展出发，中央明确PPP财政支出责任不处于隐性负债之后，可以打消地方政府和金融机构的顾虑，坚定将PPP模式作为吸引社会资本参与补短板项目和创新投融资模式的手段。按照现行青海省一般公共预算支出1500亿计算，其10%若按照30年合作期，并且考虑项目使用者付费占50%计算，全省PPP项目规模高达4500亿元，当前PPP项目库的项目仅占10%左右，PPP在青海的空间特别巨大。二是从盘活存量资产出发，由于青海省大量的公共服务设施如体育馆、图书馆、垃圾处理、污水处理、市政供水、公共交通、水利设施等大量使用的是中央财政转移支付资金，若按照PPP的思路进行市场化转型，吸引社会资本参加改造和运营，通过TOT等模式为青海省腾出大量的资金使用空间，进一步优化公共服务体系，促进政府职能转变。
三、重庆明科青海PPP项目实践
重庆明科作为全国71家“双PPP”机构（国家财政部PPP入围中介机构和国家发改委2018年PPP专项咨询甲级资质）之一，从2013年进入青海设立分公司以来，专注于地方政府投融资项目策划和项目全过程管理。分公司从2014年海东核心区地下综合管廊项目开始进入青海PPP咨询服务市场。5年来，见证了青海PPP发展的全过程。
现以我公司的全过程咨询服务的三个PPP典型项目经验作一总结。这三个项目分别包括省级财政预算支出责任项目，地市级财政预算支出责任项目和县级财政预算支出责任项目。三个项目的主要社会资本方分别为央企、地方国企和民营企业三大类，三个项目均已完成PPP合同签约并进入到项目执行阶段，现分别介绍如下：
1、海东核心区地下综合管廊项目
该项目总投资34.12亿元，为全国第三批PPP示范项目。项目采用BOT模式建设，由中建五局牵头中标组建SPV公司。项目合作期30年，建设期2年，运营期28年，投资回报机制为可行性缺口补助，中标的项目投资内部收益率4.12%，政府方股东放弃分红。
2、冷湖雅丹旅游基础设施项目
该项目总投资1.5亿元。项目采用BOT模式建设，由行知探索（新三板上市公司）牵头中标组建SPV公司。项目合作期30年，建设期2年，运营期28年，投资回报机制为可行性缺口补助，中标的项目投资内部收益率为6%，政府方股东与社会资本同股同权。
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