PPP项目价格形成及调价机制浅析
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PPP风向标 发表于:2018-12-12 17:53:02 浏览:242次
PPP作为我国推动供给侧改革、稳增长、促发展、化解地方债务、推进城镇化发展进程的重要手段，适用领域广，经历了爆发式发展和规范化调整，目前仍肩负着重要的使命。PPP项目的价格形成及调价机制影响着项目的回报机制和风险分担机制，在长达10-30年的合作期内完成完善的价格机制有利于政府和社会资本合作的顺利实施，反之将存在较大的风险，本文将从PPP项目价格形成及调价机制等方面进行简要分析。
从社会资本取得投资回报的资金来源看，回报机制包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种方式。
从社会资本取得投资回报的计量方式看，回报机制可以分为按使用量付费、按可用性付费和按量付费和按可用性付费相结合按效付费等方式。其中使用量付费是指政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费，如污水处理，垃圾处理项目等；可用性付费指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费，可用性付费通常与项目的设施容量或服务能力相关，而不考虑项目设施或服务的实际需求，如市政管网、学校等项目，通常政府需要承担一定的需求量风险。
按使用量付费的PPP项目首当其冲需要明确的即为价格体系，价格体系包含向使用者收取的价格和PPP项目政府向项目公司支付的价格两部分，两者不可混为一谈。按可用性付费的项目通常不涉及到单价，回报通常分为年可用性服务费和年运营维护服务费两部分。
由于PPP适用于能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化领域，大多具有公益性，部分领域存在使用者付费，但使用者付费的价格体系很大程度上不是由市场化定价形成，政府定价或者政府指导价仍占主流，对于政府付费或者政府提供可行性缺口补贴的PPP项目，价格主要通过采购过程中竞价实现。
政府定价或政府指导价
《中华人民共和国价格法》“第十八条 下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（二）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然垄断经营的商品价格；（四）重要的公用事业价格；（五）重要的公益性服务价格”。
国家发改委在政府定价或政府指导价定价方面也发布了多项管理办法，规范政府定价行为。如发改委2017年第7号令发布的《政府制定价格行为规则》、第8号令发布的《政府制定价格成本监审办法》和《政府制定价格听证办法》。
随着简政放权、优化实体经济发展环境，国家发展改革委会同各部门、各地方对政府定价的经营服务性收费项目进行了大幅“瘦身”。根据发改委2017年第24号中发布的最新《政府定价的经营服务性收费目录清单》，中央定价项目仅5项，其中与PPP相关的有民航垄断环节服务收费和沿海、长江主要港口及其他所有对外开放港口服务收费，地方定价项目平均每省约13项，其中与PPP相关的主要集中在车辆通行费、机动车停放服务收费、汽车客运站服务收费、部分公用事业经营单位提供的具有行业或技术垄断的且与主营业务相关的服务收费等，各省市可以根据当地实际情况制定不同的价格。
市场化定价
市场化定价是资源优化配置的结果，目前，在PPP适用的领域存在部分具备市场化定价的条件如部分文化旅游PPP项目、工业园区污水处理PPP项目等，部分领域逐渐由政府指导价过渡到市场化定价。
国家发展改革委、住房和城乡建设部《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》发改价格〔2015〕2754号中提到，“城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定。凡具备协商定价条件的城市地下综合管廊，均应由供需双方按照市场化原则平等协商，签订协议，确定管廊有偿使用费标准及付费方式、计费周期等有关事项。”
国家发展改革委《关于深化铁路货运价格市场化改革等有关问题的通知》发改价格〔2017〕2163号中提到，铁路集装箱、零担各类货物运输价格，以及整车运输的矿物性建筑材料、金属制品、工业机械等12个货物品类运输价格实行市场调节，由铁路运输企业依法自主制定。
随着价格机制改革，未来将有更多的领域实行市场化定价。
PPP采购竞价形成机制
对于政府按使用量向项目公司付费的PPP项目或按使用量向项目公司提供可行性缺口补贴的PPP项目，通常在采购时设置采购限价，由社会资本结合自身情况与项目情况竞价报出影子价格或者补贴单价。最为常见的就是污水处理PPP项目，由于污水处理费实行收支两条线管理，并非由项目公司直接向排水户收取污水处理费，因此，属于典型的政府根据污水处理量依效付费项目，竞争污水处理服务费单价是行业惯例。而对于由政府定价提供可行性缺口补助的PPP项目较为常见的领域如高速公路、供水、轨道交通等。
对于政府按照可用性付费的PPP项目，通常可以通过直接竞争年可用性服务费、年运营维护服务费或者竞争工程下浮率、资金回报率等通过给定公式计算出政府付费总额。
PPP项目合作期较长，为体现风险分担原则，合理控制未来风险，对于非市场价定价的项目，需要在项目协议里约定调价机制。很多人认为是调价即涨价，但调价是双向的，并非只涨不跌，如现在全国很多地方都开始执行的工业用电价格下调和税费改革都可能引起公共产品和公共服务价格的下降。
通常在PPP项目竣工验收完毕后，根据经审计的投资额与估算投资额的差异对初始的公共产品和公共服务单价进行调整，初次调价时仅考虑投资额和社会资本投标时所要求的收益率大小。在项目正式运营后，根据约定的周期，结合各项成本的变动等因素需要对服务价格进行后续调价，在后续调价过程中需要重点
对于政府根据使用量付费的PPP项目，通常在项目协议中约定2-5年的调价周期，调价周期过长不利于风险的合理分担，过短将增加监管成本，且不利于预算稳定，建议调价程序可以和中期评估相结合，设置3-4年的调价周期比较合适。
对于由政府定价的公共产品和公共服务，在调价时需要按照相关定价的管理办法执行，如执行成本监审和听证，根据听证结论经物价部门批准后执行调价。这种价格变动的风险由社会资本承担的方式在早起的自来水股权转让项目中较为常见，项目公司屡次申请调价，导致水价上调频繁，项目公司、政府和公众的矛盾不断显现。因此，建议通过价格补贴的形式由政府和社会资本合理分担公共产品和服务价格变动风险。
调价可以分为按期调价和临时调价。
按期调价即在上一次调价起一定周期如3个财务年度或运营年度即启动下一轮调价，按期调价可以结合调价条件使用，如在一定的波动范围内价格不予调整，超过一定幅度才进行调整。
临时调价通常为在调价周期内连续一段时间某项或多项成本由于物价变动或者政策变动导致剧烈的波动（如超过10%），此时项目公司可以向政府方提出调价申请。
常见的调价机制包括公式调整机制、基准比较机制和市场测试机制三种。公式调整机制是指通过设定价格调整公式来建立政府付费价格与某些特定系数之间的联动关系，当特定系数变动导致根据价格调整公式测算的结果达到约定的调价条件时，将触发调价程序，按约定的幅度自动调整定价的机制；基准比价机制是指定期将项目公司提供服务的定价与同类服务的市场价格进行对比，如发现差异，则项目公司与政府可以协商对政府付费进行调价；市场测试机制是指在PPP项目合同约定的某一特定时间，对项目中某项特定服务在市场范围内重新进行采购，以更好地实现项目的物有所值。
公式调整机制是目前使用最为广泛的机制，公式中影响因子的合理确定对于调价至关重要，以污水处理项目为例，调价周期为3年，通常我们会设置如下调价公式：
其中：P0为经竣工审计调整后的初始污水处理服务费基本单价；P3n为第3n+1个财务年度起开始适用的污水处理费基本单价；K3n为污水处理服务费基本单价调价系数，依据以下公式确定：
其中：E3n表示第3n年污水处理厂实际适用的电度电价；Ch3n表示第3n年国家统计局/某市统计局公布的工业生产者购进价格指数中的化工原料类指数/100；L3n表示第3n年某市统计局公布的在岗职工平均工资；CPI3n表示第3n年某市统计局发布的居民消费价格指数/100；C1为污水处理厂动力费占污水处理费基本单价的比例；C2为污水处理厂化学品费占污水处理费基本单价的比例；C3为污水处理厂人工成本占污水处理费基本单价的比例；C4比例系数，价格构成中除动力费、化学品费和人工成本以外等其他直接经营成本占污水处理服务基本单价的比例；C5为1-(C1+C2+C3+C4)。
调价公式机制运用时需要注意以下几点：
调价公式中的调价因子可根据工艺等对成本构成的影响显著成本适当选取，如污水处理厂可以选择动力费、药耗、人工、污泥处置费、膜更换费等影响因素；
选择易于获取且对各项成本项的变化有直接影响的价格体系来体现其变化，如在工艺不变的情况下动力费的变化应由电价变化决定；
与直接经营成本不相关的成本不做调整，如已经发生的固定资产投资引起的折旧等在调价时不予调整，同理，对于按可用性付费的项目，通常对于可用性部分也不予调整；
为了避免政府方对于社会资本的不信任，担心其在比例系数（如C1-C5）上做文章从而在调价时实现利益最大化，建议各成本项的比例系数在调价程序启动时对项目公司的运营状况进行核算后确定；
税的影响，由于协议中通常体现的是包括增值税的含税价，但增值税是价外税，因此建议在调价时先换算为不含税价格，考虑各项因素变化后再调整为含税价，对于其他税收政策变动引起的成本变动不通过调价公式实现，在政策发布时通过临时调价程序单独核算政策对价格的影响，予以及时调价。
对于政府定价的“使用者付费+可行性缺口补贴”的PPP项目，同样地可以采用调价公式机制来核算调整后的影子价格，然后结合向使用者实际收取的价格后核算合理的补贴额，若使用者付费的价格已经实现了上调，那政府可以减少甚至不再补贴。
对于按期调价，通常PPP协议中约定调价启动时间和调价生效时间，对于未能在下一轮付费周期内完成调价审核的，仍暂按调价前的价格支付，待确定调价方案后对已经完成支付的差额部分在下一轮付费时多退少补。
对于临时调价，在调价方案确定后即开始实施新的价格，并从新的价格执行的时间作为计算下一轮调价周期的开始时间。
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