政府方的占股多少，对实施机构工作插手深度是否有影响？实施过程中，实施机构对总承包也管，那么哪些事项实施机构应该插手，哪些事项不应该插手？他们的权限到底有多大？
政府方在SPV公司的持股比例多少，对政府方在SPV公司的建设、运营及管理过程中权利大小有影响。
根据财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》附件《PPP项目合同指南（试行）》（财金【2014】156号）第一章第一节第二段规定，“项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权”，因此，政府方在SPV公司的持股比例在50%以下，社会资本方持股占51%及以上。
虽然政府方在SPV公司的持股比例低于50%，不属于控股股东，但根据《公司法》规定，有限公司的重大事项（如修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式等）必须经代表三分之二以上表决权的股东通过；股东会会议由股东按照出资比例行使表决权，但是，公司章程另有规定的除外；股东会的议事方式和表决程序，除本法有规定的外，由公司章程规定，也就是说如果政府方持股比例达到三分之一以上或通过章程赋予了政府方相应比例的表决权的，在重大事项的表决上，其就有了否决权。
但也有例外情形，虽然《公司法》约定了股东会的职权，但同时赋予公司章程对股东会的职权的自由约定权，也就是说股东可以在公司章程中自行约定哪些事项必须由股东会决策，甚至可以约定，所有事项必须全体股东一致同意方可执行。如果在公司章程中有这样的特殊约定，即使政府方持股比例为1%，只要约定全体股东一致通过方可执行的，就相当于政府方有一票否决权，必须政府方同意方可执行。
因此，提请各SPV公司注意，参与制定SPV公司的章程是十分重要，实施机构对在重大事项以外的事项的插手深度，可以通过公司章程的制定来确定。
在PPP项目中，政府身兼“裁判员”和“运动员”的双重身份，既是法律政策支持者、顶层设计者、标准制定者、审核批准者、监督管理者，也是项目的参与方。
对于“裁判员”身份，是法律赋予政府在PPP项目中的一种公权力，其行使手段包括“行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他”，其行使原则为法无授权不可为，与社会投资人之间是一种行政监督关系，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金【2014】113号）中关于“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”的规定，就是赋予政府在PPP项目中行政权力。
对于“运动员”是指政府方出资代表作为SPV公司股东，与社会投资人一样，具有负责实施和运营PPP项目的责任和权利，与社会投资人之间是一种平等的民事主体关系，其权利范围在《PPP项目合同》中予以明确，其行使原则为法无禁止即可为。财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金【2014】156号）第二条第二款关于“在PPP模式下，政府和社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等的主张合同权利、履行合同义务”的规定，就是对政府方民事主体地位的规定。
根据国家发展改革委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资【2016】2231号）第十六条规定“项目公司负责按PPP项目合同承担设计、融资、建设、运营等责任，自主经营，自负盈亏”的规定及第十八条“工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。政府方及政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定，对项目公司或社会资本方履行PPP项目建设责任进行监督”规定来看，SPV公司的建设、融资、运营等，属于SPV公司自主经营范畴，不属于行政监管范畴。
在PPP项目实施过程中，政府方继续沿用传统行政管理思维，要求社会资本方与之在《PPP项目合同》之外，另行签署《PPP项目管理协议》，该《PPP项目管理协议》甲方为政府方实施机构，乙方为SPV公司和施工总承包单位，核心内容为：SPV公司、施工总承包单位属于项目实施乙方，直接受实施机构的管理，一切事宜需要实施机构的审批。这种做法是否有依据？是否合法合规？
这种做法，属于对政府方在PPP项目中的角色定位有误，政府方在PPP项目中具有两种角色，一个是作为政府主管单位，具有行政监督和管理权，如财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》（财金【2014】113号）第五章第二十六条规定，“项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或SPV公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案”的规定，就是政府方在PPP项目中的行政监管职责；一个是作为PPP项目的一方参与者，属于SPV公司的股东。对于前一种身份，政府方对整个PPP项目全生命周期中，有监督社会资本、SPV公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报的监督和管理权，但这个权力仅仅属于行政范围内的管理，属于法律范畴的监督，不包括对PPP项目的“进度、造价、质量以及安全文明施工”等具体事务的“工程管理”及对SPV公司经营的管理。作为SPV公司股东，政府方与社会投资人属于平等民事主体，涉及PPP项目建设、运营等经营行为，应按《PPP项目合同》、SPV公司章程的规定履行，不能将行政的手伸向民事事务范畴。
财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金【2014】156号文）第二条第二款关于“在PPP模式下，政府和社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等的主张合同权利、履行合同义务”的规定，就是对政府方民事主体地位的规定。
因此，该问题中，政府方要求在《PPP项目合同》之外，签署《PPP项目管理协议》，就是典型的行政的手伸的过长，没有法律依据，社会投资方可以拒绝。
本项目中，政府方要求社会投资人以及项目的施工总承包单位与之签署的这个《PPP项目管理协议》，严格来讲，不符合PPP项目的政策和基本原理。
首先，不符合《PPP项目合同》约定。《PPP项目合同》第二章第五节第5.2条规定：“乙方享有投资、建设、运营和维护本项目的权利”，“乙方负责本项目合作期内的投融资、建设及运营维护等的一系列工作，承担相应风险”。《PPP项目合同》第七章第十一节第11.1条也明确规定：“乙方应自行承担项目建设的所有费用和风险”。
《PPP项目合同》是经过政府批准的具有法律效力的合同，对实施机构和SPV公司均具有法律约束力，合同内容明确约定，相应的投资、建设、运营维护等所有风险由SPV公司承担，但实施机构要求签订的《PPP项目管理协议》，可以说是单方面变更了上述《PPP项目合同》约定，而且对政府方而言，也不见得有利，如果真签署了《PPP项目管理协议》，所有权利都由SPV公司变更为政府方，以后SPV公司进行的行为都是政府方审批后才执行的，出了差错，自然也是政府方的责任。因此，从本质上讲，也违背国家推行PPP项目引入社会资本先进的管理经验的基本原则。
其次，不符合国家发展改革委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资【2016】2231号）规定，该文第十六条明确规定，“项目公司负责按PPP项目合同承担设计、融资、建设、运营等责任，自主经营，自负盈亏”，第十八条也明确规定，“工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。政府方及政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定，对项目公司或社会资本方履行PPP项目建设责任进行监督”。
第三，该管理协议也不符合国家对于推行PPP项目的政策精神。
国务院办公厅、财政部发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发【2015】42号）明确，“社会投资人承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责”，就是要求PPP项目中，社会投资人发挥自身经验优势，承担投资、建设和运营风险，政府方实施机构作为公共服务的采购人承担监督责任，减少直接管理的工作，提高整体的公共服务提供效率，这是国家推行PPP模式的根本原则。
财政部《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）明确，“规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。”
国家发展改革委《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）也明确，“政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者””。
第四，该管理协议也不符合国家目前的PPP管控形势。
财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金【2017】92号）规定，“各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库”。
目前，财政部联合国家审计署对入库示范项目进行审计检查，同时要求各省财政厅牵头对已入库项目进行逐一检查，对新入库项目严格审查，其中“操作不规范”就是重点排查内容之一，截至日期为2018年3月31日，如果实施机构强势要求签订与《PPP项目合同》完全违背的抽屉协议，届时审计，其后果可能引发本项目退出PPP项目库，不得继续实施，如果拒不整改，“逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成”，这对实施机构、对SPV公司、对本地区所有PPP项目都将是莫大的损失和不利。
（来源：崔德高 王晨雨 PPP知乎）
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